II SA/Lu 888/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora z dnia [...] znak: [...], w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej także: Dyrektor), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 169 ust. 6 w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej: u.p.w.k.a.s.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] 2017, ustalającą M. S. (dalej także: skarżący) warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w L.. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że w jego ocenie, przy składaniu skarżącemu propozycji pełnienia służby, były brane pod uwagę ustawowe kryteria wskazane w powołanym przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Zdaniem organu, kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy strony znalazły odzwierciedlenie w propozycji traktowanej jako całość – w zaproponowanym stanowisku służbowym i stopniu służbowym oraz uposażeniu zasadniczym. Stronie zaproponowano stanowisko młodszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej, które jest najniższym stanowiskiem w grupie stanowisk specjalistycznych. Strona domaga się ustalenia mu stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej, które uważa za równorzędne do stanowiska dotychczas zajmowanego – starszego komisarza skarbowego. Organ stwierdził, że rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. poz. 444) nie wskazuje na relacje pomiędzy stanowiskami określanymi w propozycji służby pracownikom dawnych Urzędów Kontroli Skarbowej, a tymi, które pracownicy tych urzędów posiadali, będąc członkami korpusu służby cywilnej. Bezzasadne jest tym samym wskazywane przez stronę założenie, że równorzędnym dla stanowiska starszego komisarza skarbowego (stanowisko specjalistyczne) jest stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej (stanowisko eksperckie). Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446), mnożnik kwoty bazowej dla stanowiska młodszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej w urzędzie celno-skarbowym, zaproponowany skarżącemu, kształtuje się w granicach od 1,227 do 1,413 kwoty bazowej. Stronie zaproponowano uposażenie zasadnicze według mnożnika 1,334 kwoty bazowej, a zatem nie jest to najniższy mnożnik dla stanowiska młodszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej, tak jak twierdzi strona. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony, organ zauważył, że skarżącemu zaproponowano stopień służbowy rachmistrza, a więc przedostatni stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celno-Skarbowej. Jednakże należy mieć na uwadze, że w zaskarżonej propozycji stronie zaproponowano uposażenie zasadnicze według mnożnika 1,334 oraz dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,411 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. Suma mnożnika uposażenia zasadniczego oraz mnożnika za stopień wynosi 1,745, czyli jest wyższa od dotychczasowego mnożnika wynagrodzenia zasadniczego o 0,03. Kwota uposażenia składająca się z sumy uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień służbowy według proponowanych mnożników wyniosła [...] złotych brutto, nie była więc niższa niż dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze w wysokości [...] złotych brutto. Jednocześnie w związku z przyjęciem propozycji służby dodatek za wieloletnią służbę wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Dotychczasowe wynagrodzenie skarżącego na stanowisku starszego komisarza skarbowego wynosiło 3 856,37 brutto (wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem stażowym), a uposażenie na stanowisku młodszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej [...] zł brutto (uposażenie zasadnicze wraz z dodatkiem za stopień i dodatkiem stażowym), przy czym kwota netto na stanowisku młodszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej jest nieznacznie wyższa niż na stanowisku starszego komisarza skarbowego z uwagi na różnice w potrącanych składkach. Organ wskazał, że zgodnie z art. 224 ustawy z dnia [...] listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.; dalej: u.k.a.s.), uposażenie funkcjonariuszy składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Dodatki do uposażenia zasadniczego wymienione są w art. 226 u.k.a.s., są nimi m.in. dodatek za wieloletnią służbę oraz dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia. To oznacza, że z racji pełnienia służby w Dziale Operacyjno-Rozpoznawczym w L. skarżący będzie otrzymywał również dodatek kontrolerski na podstawie art. 148 ust. 1 u.k.a.s., w takiej samej wysokości jak dotychczas. W skardze na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie tej decyzji, zarzucił organowi naruszenie: - art. 77 § 1 i 80 k.p.a., wskutek uchylenia się od obowiązku zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, - art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., wskutek nieuwzględnienia w procesie składania propozycji ustawowych posiadanych kwalifikacji skarżącego, jego doświadczenia oraz przebiegu dotychczasowej służby. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W świetle zatem powołanego przepisu, właściwy dyrektor izby administracji skarbowej, składając funkcjonariuszowi propozycję, zobligowany jest do uwzględnienia kryteriów ustawowych, jakimi są: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania. Podkreślenia wymaga przy tym, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest zarazem pogląd, że powołany przepis Konstytucji obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz – co istotne – również zasady wykonywania tej służby (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12). Nie budzi zarazem wątpliwości, że na Rzeczypospolitej Polskiej – Państwie, będącym podmiotem zatrudniającym obywateli do wykonywania jego zadań, spoczywa szczególny obowiązek przestrzegania wszystkich standardów państwa prawa, co winno być podstawową regułą zachowania w relacji pomiędzy Państwem, a obywatelem, który pracuje bądź pełni służbę w administracji państwowej, na każdym etapie kształtowania się tych relacji. Niezbędne jest w szczególności, aby w tych relacjach Państwo respektowało zasadę zaufania osób pełniących służbę do Państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji), jak też zasadę działania organów wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji). Swoboda Państwa w odniesieniu do funkcjonariuszy jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u innych pracodawców. To oznacza, że każda zmiana warunków pełnienia służby winna być podyktowana obiektywnymi przyczynami i zgodna z zasadami prawa, a w sytuacji braku spełnienia tych przesłanek, zmiana warunków pełnienia służby z reguły naruszać będzie wymagania stawiane demokratycznemu państwu prawnemu. W przypadku zatem reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, konieczne jest wykazanie, że organ dokonał oceny dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji, a także uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, zaś przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do jego osoby (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 738/17). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżący, po doręczeniu mu zaskarżonej decyzji, pismem z [...] lipca 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o "wskazanie źródeł informacji, które stanowiły podstawę do określenia kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej pracy i służby" skarżącego. W piśmie tym skarżący poprosił o "przekazanie następujących danych: 1. Wskazanie kto i kiedy zapoznawał się z moją teczką osobową w trakcie procesu tworzenia propozycji; 2. Przedstawienie ewentualnych innych źródeł informacji, którymi posiłkowano się do przedstawienia przedmiotowej propozycji. Jeżeli takim źródłem był system informatyczny dodatkowo proszę także o podanie dat aktualizacji danych dotyczących mojej osoby" (k. 36 akt adm.). W odpowiedzi na to pismo, Dyrektor poinformował, że "przed złożeniem propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie zapoznawano się z aktami osobowymi" skarżącego. Organ wyjaśnił jednocześnie skarżącemu, że dane potrzebne do złożenia skarżącemu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., "pozyskano od Pana przełożonych (były to informacje ustne). Przy ustalaniu warunków służby w części dotyczącej uposażenia oparto się na wynagrodzeniu pobieranym w Urzędzie Kontroli Skarbowej, które uwzględniało posiadane kwalifikacje i przebieg pracy" (pismo z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], k. 37 akt adm.). Podkreślić należy, co jest oczywiste i bezsporne, że zaskarżona decyzja nie zawiera jakichkolwiek danych wskazujących na to, że organ wydając omawiane rozstrzygnięcie zbadał wnikliwie przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. W uzasadnieniu tej decyzji organ nie podał żadnych konkretnych przesłanek, jakimi się kierował, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których przedstawił skarżącemu nowe warunki pełnienia służby. Za taką przyczynę nie można w szczególności uznać rozważań organu dotyczących tego, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącego został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Nie można także – w świetle cytowanego wyżej stanowiska organu, wyrażonego w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...]) – uznać za wiarygodne ogólnikowego stwierdzenia, zawartego w uzasadnieniu tej decyzji, że przedstawiając propozycję organ wziął pod uwagę posiadane kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby. Sformułowanie to stanowi jedynie powtórzenie ustawowo określonych kryteriów decyzji, jakimi winien kierować się organ. Wbrew jednak podstawowym zasadom postępowania, owe kryteria nie zostały skonkretyzowane w odniesieniu do skarżącego funkcjonariusza. Co więcej, organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, w tym dotyczących kwalifikacji skarżącego i procesu doskonalenia zawodowego (ukończonych szkoleń zawodowych), a także przebiegu dotychczasowej służby, a w szczególności uzyskanych awansów i nagród. Zaskarżona decyzja narusza zatem nie tylko powołane przepisy, lecz także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakładające na ten organ obowiązek wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a nadto art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji. Niewątpliwie bowiem skarżący, jako funkcjonariusz w służbie państwowej, miał prawo oczekiwać, że przedstawione mu nowe warunki pełnienia służby będą - co do zasady - odpowiadać jego kwalifikacjom, przy uwzględnieniu potrzeb służby, czemu organ winien dać wyraz odnosząc się do skonkretyzowanej sytuacji skarżącego. Dopiero w świetle tych przesłanek skarżący mógłby bowiem poddać ocenie rozstrzygnięcie w jego sprawie, w tym możliwe byłoby odniesienie się do tego, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę warunków pełnienia służby. Niestety organ nawet nie podjął próby wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zbadał przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., co przesądza o całkowitej arbitralności zaskarżonej decyzji, która z tej choćby racji podlega uchyleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Organ winien mieć na uwadze, że – z uwagi na przedmiot sprawy – ciąży na nim obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.