II OSK 983/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 495/17 w sprawie ze skarg Ł. K. i J. K. oraz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 495/17, po rozpoznaniu skarg Ł. K. i J. K. oraz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nakazał J. i Ł. K. oraz J. M., jako inwestorom budowy odcinka kanalizacji sanitarnej, przebiegającego przez działki nr [...], [...], [...] i [...] położone w S., wykonanie niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia kanalizacji do stanu zgodnego z przepisami. Organ powiatowy w toku postępowania ustalił, że przedmiotowy odcinek kanalizacji rozpoczyna się od studzienki rewizyjnej na działce nr [...] i wykonany jest z dwóch ciągów rur PCV 100 ułożonych obok siebie, przebiega przez działkę nr [...] z włączeniem do studzienki rewizyjnej na działce nr [...]. Od tej studzienki dalszy odcinek kanalizacji wykonany jest z rury PCV 160 z włączeniem do kanalizacji ogólnospławnej istniejącej w ulicy G. w S - działka nr [...]. Kanalizacja ta powstała w latach 1986 - 1987, co skutkowało koniecznością zastosowania przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Ustalono, że przedmiotowy odcinek kanalizacji został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale nie był sprzeczny z obowiązującymi w dacie budowy przepisami planu miejscowego, a ponadto nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem PINB brak było przesłanek do nakazania jego rozbiórki, na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Po rozpoznaniu odwołania Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2016 r. w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - nakazał Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o. o. w S. jako właścicielowi, rozbiórkę odcinka kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działki nr: [...], [...],[...] i [...] w S. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że zgodnie z art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, do oceny zgodności z przepisami budowy kanalizacji, dokonanej przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Oznaczało to konieczność wykluczenia przesłanek rozbiórki wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, co dopiero daje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu - po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom organu I instancji nie zostały spełnione warunki do legalizacji przedmiotowego odcinka kanalizacji. Z opracowanej przez mgr inż. J. W. oceny stanu technicznego przedmiotowego odcinka kanalizacji wynikało, że powinien on posiadać średnicę min. 150 mm, a wykonano dwa przewody ułożone równolegle o średnicy 100 mm. Nieprawidłowe było również zagłębienie, które wynosi od 55 do 108 cm, a powinno wynosić min. 120 cm. Również spadek wynosi od 0,20 do 0,75 %, a powinien wynosić 3 % dla średnicy 100 mm i 1,5 % dla średnicy 150 mm. Niewłaściwa była także studzienka na działce nr [...], gdyż jest studzienką osadczą, a powinna być przepływowa. Organ odwoławczy wskazał, że kanalizacja posadowiona na głębokości mniejszej niż głębokość przemarzania gruntu narażona jest na działanie mrozów, co może skutkować zamarzaniem ścieków, tworzeniem się zatorów oraz rozszczelnieniem i pęknięciem rur. To z kolei grozi zanieczyszczeniem bakteriologicznym i chemicznym wód oraz gleby. W studzienkach osadczych w skutek gromadzenia się ścieków dochodzi do ich zagniwania w wyniku procesów biologicznego rozkładu, co prowadzi do powstania odorów (wydzielania się toksycznych gazów). Zdaniem organu odwoławczego wykonany samowolnie odcinek kanalizacji powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia jak również niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, co uzasadnia orzeczenie jego rozbiórki, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane Organ II instancji wskazał ponadto, że zakres robót określony w sentencji decyzji organu I instancji w istocie wiąże się z rozebraniem kanalizacji oraz studzienki i ich odbudową, co przekracza dyspozycję art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane Dalej organ odwoławczy wskazał, że choć inwestorami przedmiotowego odcinka kanalizacji byli Ł. i J. K. oraz J. M., to stosownie do art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Z umowy z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] zawartej pomiędzy J. K. i Przedsiębiorstwem [...] (P[...]) oraz umowy z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] zawartej pomiędzy J. M. i P[...] wynika, że właścicielem przedmiotowego odcinka kanalizacji jest Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. w S. Nałożenie powyższego obowiązku na inwestorów Ł. i J. K. oraz J. M. spowodowałoby naruszenie własności P[...], dlatego adresatem obowiązku rozbiórki powinno być Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. w S. W tej sytuacji organ odwoławczy dokonał zmiany decyzji w zakresie nałożonego obowiązku oraz w zakresie podmiotu zobowiązanego do jego wykonania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. i Ł. K. zarzucili naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 w z w. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., polegające na uznaniu, że zachodzą przesłanki do rozbiórki, podczas gdy istnieje możliwość doprowadzenia kanalizacji do stanu zgodnego z prawem poprzez wymianę istniejących rur PCV, ułożenie ich na odpowiedniej głębokości i zachowanie spadku, dostosowanie studzienki na działce nr [...], tak aby była przepływowa. Zagrożenie powoływane przez organ było czysto teoretyczne, bowiem przedmiotowy odcinek kanalizacji funkcjonuje nieprzerwanie od 1986 – 1987 r., a podczas oględzin w dniu 20 września 2016 r., nie stwierdzono wypływu ścieków lub zastoisk świadczących o nieszczelności. Skarżący wskazali też na naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Orzeczenie przez organ II instancji nakazu rozbiórki, zamiast nakazu pierwotnego spowoduje, że pozbawieni zostaną kanalizacji. Domagali się wydania decyzji nakazującej P[...] jako właścicielowi kanalizacji wykonanie niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z przepisami. Skargę złożyło również Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. w S., podnosząc naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Nadto naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że P.[...] jest właścicielem kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działki nr [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem P.[...] organ odwoławczy nie ustalił czy faktycznie doszło do przeniesienia własności spornego odcinka kanalizacji na jego rzecz, czy rzeczywiście kanalizacja powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczane pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, ale głównie z przyczyn, które Sąd dostrzegł z urzędu. W ocenie Sądu bezsporne było to, że przedmiotowa samowola budowlana powinna być oceniana przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Do ich zastosowania obliguje art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymagało uprzedniego ustalenia, że kanalizacja znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie powołał w uzasadnieniu decyzji norm, którym uchybiono przy budowie przedmiotowego odcinka kanalizacji, powielając stanowisko zawarte w ocenie stanu technicznego opracowanej przez mgr inż. J. W. Organ uznał, że kanalizacja wykonana została niezgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami i normami, nie wskazując jakie dokładnie przepisy oraz normy zostały naruszone. Nie powołano normatywnego wzorca, z którym inwestycja pozostaje w sprzeczności. Stwierdzenie, że zaistniała przesłanka do rozbiórki określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. było naruszeniem tego przepisu, a uzasadnienie decyzji nie spełniało wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu o istotnym naruszeniu prawa przesądziło także niewyjaśnienie powodów, dla których nakaz rozbiórki został skierowany do właściciela odcinka kanalizacji sanitarnej, a nie do inwestora. Nie było kwestionowane, że inwestorem kanalizacji byli właściciele działek, tj.: J. i Ł. K. oraz J. M. Fakt podłączenia odcinka kanalizacji do zakładu oraz to, że stał się częścią sieci kanalizacyjnej, potwierdza umowa z [...] czerwca 2013 r., nr [...], zawarta pomiędzy J. K., a P[...] w przedmiocie m.in. odbioru ścieków komunalno - bytowych poprzez kanalizację miejską. W § 11 umowy strony ustaliły, że sieć kanalizacyjna począwszy od przyłącza do ostatniej studzienki licząc od budynku odbiorcy do kolektora głównego stanowi majątek P[...]. Zapis o identycznej treści znajduje się w umowie z [...] marca 1995 r., nr [...], zawartej pomiędzy J. M., a P[...]. Wobec tego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi P[...] o braku podstaw do przypisania mu własności ww. odcinka kanalizacji. Jednak zdaniem Sądu, organ odwoławczy w decyzji rozbiórkowej nie wyjaśnił powodów wskazania P[...] jako adresata obowiązku. Należało to uczynić tym bardziej, że był to inny podmiot niż wskazany w decyzji organu I instancji nakładającej obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek (art. 40). Z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również z art. 40, wynika, że decyzje wydane na ich podstawie mogą być skierowane do inwestora, właściciela lub zarządy obiektu. Sąd podkreślił, że nie przesądza o tym, iż decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, ale wskazał na brak wyjaśnienia kwestii wyboru adresata nakazu rozbiórki, co świadczyło o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto skierowanie przez organ II instancji nakazu rozbiórki do podmiotu innego niż ten, do którego organ I instancji skierował nakaz wykonania określonych zmian i przeróbek, pozbawiło sprawę atrybutu tożsamości podmiotowej odbierając Przedsiębiorstwu [...] prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy m.in. w kontekście adresata obowiązku. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jednocześnie za chybiony Sąd uznał zarzut skargi (osób fizycznych), dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a. - zasady reformationis in peius. Nie dostrzegł pogorszenia ich sytuacji, gdyż nakaz rozbiórki został skierowany do innego podmiotu niż odwołujący się. Następnie Sąd Wojewódzki wskazał, że organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a., a nieprzekonujące uzasadnienie decyzji spowodowało naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało przedwczesnym wygadaniem nakazu rozbiórki i naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd zobligował organ odwoławczy do oceny czy przedmiotowa kanalizacja kwalifikuje się do rozbiórki w świetle art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., z powołaniem się na konkretne regulacje prawne, które zostały naruszone w związku z jej budową. Jeśli inwestycja zakwalifikowana zostanie do rozbiórki, to organ został zobligowany do rozważenia do którego z podmiotów wymienionych w art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy skierować nakaz. Dalej Sąd wskazał, że analogiczny obowiązek będzie obciążał organ odwoławczy w sytuacji uznania, że należy zastosować art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nakazał też zachować zasadę dwuinstancyjności postępowania w granicach podmiotowych i przedmiotowych sprawy. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 495/17. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez uznanie, że naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z oceny stanu technicznego przedmiotowego odcinka kanalizacji opracowanej przez mgr inż. J. W. wynikało, iż przewody mają nieprawidłową średnicę, nieprawidłowe zagłębienie i spadek, niewłaściwy jest rodzaj studzienki na działce nr [...]. Ocena stanu technicznego została sporządzona przez osobę dysponującą fachową wiedzą techniczną, a następnie zweryfikowana przez pracowników organu nadzoru budowlanego. Dlatego niezasadne było stwierdzenie WSA w Rzeszowie, że organ odwoławczy dokonał bezrefleksyjnego powtórzenia stanowiska o wykonaniu kanalizacji "niezgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami i normami". Okoliczność pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia została wykazana w zaskarżonej decyzji. Stwierdzono, że kanalizacja posadowiona na głębokości mniejszej niż głębokość przemarzania gruntu narażona jest na działanie mrozów, co może skutkować zamarzaniem ścieków, tworzeniem się zatorów oraz rozszczelnieniem i pęknięciem rur. Do ustalenia powyższego nie była potrzebna wiedza techniczna. W postępowaniu administracyjnym dokonano bezspornych i wyczerpujących ustaleń faktycznych zarówno, co do przedmiotu sprawy jak i jego zakresu podmiotowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, to nie kolejność podmiotów wymienionych w art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinna rozstrzygać o wyborze adresata nakazu rozbiórki, ale wykonalność decyzji oraz skuteczność egzekucji administracyjnej. Nakładając obowiązek na właściciela obiektu budowlanego zamiast na inwestora, organ odwoławczy nie naruszył prawa w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Przedsiębiorstwo [...] w S. jest podmiotem profesjonalnym, posiadającym wiedzę i doświadczenie niezbędne do prawidłowego wykonania rozbiórki. Decyzja wiąże się z koniecznością zabezpieczenia kanalizacji, co może wykonać jedynie właściciel. Nie było podstaw do uznania, że w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy proceduralne w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie naruszono również art. 15 k.p.a. Zarówno rozstrzygnięcie organu powiatowego jak i organu odwoławczego odnosi się do przedmiotu sprawy, a kwestie prawne wyrażone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., były przedmiotem oceny organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania podniesionych zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł, że narusza ona przepisy, bądź dostrzegając wprawdzie naruszenia niewłaściwie ocenił ich wpływ na rozstrzygnięcie. Przy czym istotny wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie doszło między innymi do naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Analiza zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego w świetle zarzutów skargi kasacyjnej, prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji musiał uchylić zaskarżoną decyzję organ odwoławczego w przedmiocie nakazu rozbiórki, skoro uznał, że Przedsiębiorstwo [...] pozbawione zostało prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w toku instancji administracyjnej. Potwierdzenie prawidłowości takiej oceny Sądu I instancji ma jednoznaczny skutek dla rozstrzygnięcia administracyjnego jakie zostało poddane kontroli sądowej. Przypomnieć bowiem należy, że jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża również art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić tożsamość danej sprawy. Wskazanie jako adresata obowiązku rozbiórki, podmiotu innego niż ten, do którego organ I instancji skierował nakaz wykonania określonych zmian i przeróbek (zatem innego obowiązku, nałożonego na odmiennej podstawie prawnej), niewątpliwie pozbawiło sprawę atrybutu tożsamości. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym został naruszony art. 15 k.p.a. Trafne było stanowisko, wskazujące że rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły na odmiennej podstawie prawnej i dotyczyły innych podmiotów. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każdą decyzję wydaną w I instancji strona może zaskarżyć do organu administracji wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Skoro decyzją organu I instancji obowiązki - na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nałożono na określone osoby fizyczne, to Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. w S. nie miało interesu prawnego we wniesieniu odwołania od takiego rozstrzygnięcia. Dopiero wydanie przez organ odwoławczy, wobec Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w S. - na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - nakazu rozbiórki przedmiotowego odcinka kanalizacji sanitarnej, wykreowało powstanie interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji. Zatem w aspekcie ochrony interesu prawnego podmiotu zobowiązanego decyzją ostateczną, jego sprawa nie była rozpoznana przez organy administracji w dwóch instancjach. Już ta wadliwość decyzji decydowała o konieczności uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji. Dlatego podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy wydając w niniejszej sprawie decyzję reformatoryjną dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Strona zarzuciła jedynie naruszenie przepisów postępowania, które nie zasługiwały na uwzględnienie. Zatem jedynie na marginesie przypomnieć należy, że Sąd I instancji nakazując zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia sprawy. We wskazaniach co do dalszego postępowania, pozostawił organowi swobodę ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego z obowiązkiem przekonującego uzasadnienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.