II SA/Ol 897/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia "[...]" 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu wniosku E. S. (dalej jako: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" r., nr "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia "[...]" r., nr "[...]", ustalającej na wniosek spółki A inwestycję celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]", tj. wieży kratowej o wysokości około 43 m, szaf typu "outdoor" o wymiarach około 1,5 m x 6 m na dz. nr "[...]" obr. P., przy ul. "[...]" Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej, która konsekwentnie zarzucała Burmistrzowi zaniechanie dokonania własnych ustaleń co do kwalifikacji spornej inwestycji w kontekście wymagań uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i niewskazanie w decyzji konkretnych mocy anten sektorowych i radioliniowych, aby decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium stwierdziło, że w badanej decyzji Burmistrz wskazał, powołując się na kwalifikację przedsięwzięcia, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można zatem uznać, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie spełniał wymogów określonych w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało, że Burmistrz nie dokonał wprawdzie w decyzji oceny czy jest wymagana decyzja środowiskowa, opierając się jedynie na wskazaniach z kwalifikacji, jednak okoliczność ta nie stanowiła rażącego naruszenia art. 71 ust.1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Kolegium zważyło, że sama ocena zasadności uzyskania decyzji środowiskowej została w decyzji Burmistrza dokonana, a to, że stanowisko takie wynika z oparcia się na dokumencie dołączonym do wniosku, nie zmienia faktu, że wymóg określenia w decyzji lokalizacyjnej o ewentualnym obowiązku dysponowania decyzją środowiskową przez inwestora, został spełniony. Kolegium podniosło, że na etapie postępowania nadzwyczajnego, uczynienie zadość wnioskom skarżącej, co do dokonania oceny wymagania decyzji środowiskowej, jest niemożliwe, gdyż prowadziłoby to do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W związku z powyższym nie stwierdzono też, podnoszonego naruszenia art. 54 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym enumeratywnie wskazano obligatoryjne elementy decyzji lokalizacyjnej, w tym rodzaj inwestycji. Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza jednoznacznie określa rodzaj inwestycji, tj. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]", w skład której wchodzą: budowa wieży kratowej o wysokości około 43 m, budowa szaf typu "outdoor" o wymiarach około 1,5 m x 6 m na dz. nr "[...]", obr. "[...]" przy ul. "[...]". W dalszej zaś części w/w rozstrzygnięcia wskazano szczegóły w/w inwestycji (powołując się na kwalifikację) wraz z wymogami dotyczącymi projektowania i budowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca podniosła takie same zarzuty i argumenty, jak w odwołaniu, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z: 1) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż uzasadnienie prawne oraz faktyczne zawarte w decyzji objętej wnioskiem, odnoszące się do braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie narusza rażąco przepisów k.p.a. albowiem na organie nie ciążył obwiązek sporządzenia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 oraz 3 k.p.a. tym bardziej, że w dalszym ciągu nie wiadomo na jaką inwestycję została wydana decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycję celu publicznego, która to samodzielnie stanowi załącznik do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja objęta wnioskiem nie zawierająca jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego odnośnie wpływu przedsięwzięcia na środowisko, nie stanowi rażącego naruszenia prawa albowiem taki obowiązek nie ciążył na organie przy czym orzekanie tylko na podstawie samego dokumentu inwestora jest niedopuszczalne. Wskazała, że sądy administracyjne negują poglądy autorów kwalifikacji sporządzających dokumentację dla pojedynczych elementów przedsięwzięcia, interpretujących na dodatek błędnie pojęcia miejsc dostępnych dla ludności; 3) art. 52 ust 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji (pól przekraczających wartości graniczne) albowiem nie uwzględnia konkretnych mocy anten sektorowych i radioliniowych; 4) art. 54 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych co jest tożsame z uznaniem, iż jest ona bezprzedmiotowa; 5) art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez nieustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, iż bliżej niesprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albowiem tak stwierdził autor kwalifikacji sporządzonej dla pojedynczego jej elementu. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że treść wydanej decyzji lokalizacyjnej obejmuje tylko i wyłącznie budowę wieży oraz budowę szaf typu outdoor. Natomiast decyzja pomija istotny element wniosku, jakim są anteny nadawcze, bez których inwestycji nie można przypisać waloru "inwestycji celu publicznego". W tym zakresie wskazała na wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2422/15. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia br. uczestnik postępowania spółka A wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 53 ust 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od daty jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Podał, że taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, albowiem obwieszczenie o wydaniu decyzji opublikowane zostało 21 października 2016 r. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. Sąd postanowił dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania organizację społeczną Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 2188) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu, dostrzeżonego zasadnie przez skarżącą, istotnego braku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji lokalizacyjnej, pomijającego wskazane we wniosku anteny sektorowe, warunkujące kwalifikację wnioskowanego zamierzenia, jako inwestycję celu publicznego. Przy czym w pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska skarżącej o braku należytego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej. W rozpatrywanym przypadku skarżąca przekonywała, powołując się na stanowisko prezentowane w judykaturze, że organ wydający decyzję lokalizacyjną nie mógł poprzestać na zapewnieniach inwestora, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie będzie znacząco oddziaływała na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącej, ustalenia zawarte w kwalifikacji przedsięwzięcia nie pozwalały na ocenę w sposób niebudzący wątpliwości, czy rzeczywiście inwestycja nie wymaga przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Taka procedura powinna poprzedzić wydanie decyzji lokalizacyjnej, jeżeli zamierzenie budowlane przekroczy wartości określone w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. , poz. 71, dalej jako: "rozporządzenie z 2010r."), a wiec gdy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, w tym ochrony zdrowia ludzkiego w procesie inwestycyjno-budowlanym. Uzyskanie takiej decyzji, co trzeba zaznaczyć, możliwe jest tylko w odrębnym postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej jako: "u.u.i.ś."). Zgodnie z art. 86 pkt 2 u.u.i.ś, decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wiąże organ wydający decyzje wymienione w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś, a więc między innymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3). Oznacza to, że organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi mieć bezwzględnie na uwadze, czy projektowane zamierzenie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, ze względu na emisję do otoczenia elektromagnetycznego promieniowania, mogą zostać zaliczone do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane. Istotna jest tutaj przy tym właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia przeprowadzana na podstawie charakterystyki instalowanych anten sektorowych - w oparciu o dwa kryteria, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) oraz na podstawie wyznaczanej dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Zgodnie z wnioskiem inwestora na wieży miałyby być zamontowane zespoły anten na trzech kierunkach. Na każdym kierunku przewidziano instalację dwóch anten. Inwestor określił założenia oddziaływania inwestycji na środowisko, uwzględniając brzmienie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r., zgodnie z którym każda antena rozsiewcza rozpatrywana jest osobno i nie ma wpływu na wynik analizy kwalifikacyjnej innej anteny. Z takim założeniem zgodził się też Burmistrz Pisza, przyjmując za wnioskiem, że zamierzenie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia ta dotychczas jest rozbieżnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych, z uwagi właśnie na brzmienie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. Chociaż zaczyna dominować w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16, też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1916/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 313/17, publ. w Centralnej Bazie orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych zwraca się szczególnie uwagę na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r., który do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Ponieważ powołane przepisy rozporządzenia z 2010 r. wywołują wątpliwości interpretacyjne, nie można przypisać kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej rażącego naruszenia przepisów u.u.i.ś. i przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie można bowiem twierdzić, że kwalifikacja przedsięwzięcia jest oczywiście sprzeczna z tymi unormowaniami. W konsekwencji skarżąca niezasadnie dopatruje się też w wydaniu decyzji lokalizacyjnej naruszenia przepisów określających ogólne zasady postępowania administracyjnego, gdyż z treści wydanej decyzji, tj. ustaleń zawartych w pkt 2 lit. b rozstrzygnięcia (str. 2 decyzji) wynika jednoznacznie na jakiej podstawie organ przyjął brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaakceptowane przez organ założenia wnioskodawcy skarżąca mogła kwestionować w trybie instancyjnym poprzez wniesienie odwołania, co obligowałoby organ II instancji do rozpatrzenia na nowo sprawy w jej całokształcie i oceny prawidłowej wykładni przepisów. Natomiast na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, uwzględnieniu może podlegać jedynie kwalifikowana postać naruszenia prawa w sytuacji stwierdzenia oczywistej sprzeczności rozstrzygnięcia z treścią przepisu, co w omówionym zakresie nie miało miejsca. Zasadnie jednak skarżąca dostrzegła braki w rozstrzygnięciu decyzji lokalizacyjnej, która z mocy art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może dotyczyć tylko inwestycji celu publicznego. W związku z tym treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji powinna być tak sformułowana, aby można było stwierdzić, czy rzeczywiście dotyczy ona inwestycji celu publicznego. Sąd w składzie orzekającym, podziela stanowisko NSA prezentowane w powoływanym przez skarżącą wyroku z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK2422/15 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym w podobnym stanie faktycznym i prawnym, zgodnie z którym - koniecznym elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej, oprócz budowy wieży antenowej jest montaż anten nadawczo-odbiorczych zapewniających łączność. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego, ponieważ dopiero wtedy może służyć zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku przekonywująco argumentował, że łączność publiczna to zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami "infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego". Zgodnie zaś z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników. Cel publiczny w tym zakresie związany jest z kwestią dostępności usług telekomunikacyjnych dla ogółu użytkowników – nie zaś stricte z pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej, do której niewątpliwie zalicza się sam maszt lub wieża antenowa (patrz: art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego). Weryfikowana decyzja lokalizacyjna pomija natomiast wyposażenie wieży antenowej w anteny nadawcze, pomijając tym samym istotny element wniosku, w którym inwestor wyraźnie określił ile anten zamierza zainstalować, o jakiej mocy i na jakich kierunkach. Stosownie do art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja lokalizacyjna powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Skoro zaś z treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. wynika, że przy oddziaływaniu na środowisko ma znaczenie równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) anten oraz wyznaczona dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, decyzja lokalizacyjna powinna określać ilość, moc i kierunek ustawienia anten. Uwzględnić należy tutaj, że na zasadzie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja lokalizacyjna musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc uwzględniać zasady ochrony środowiska. Ponadto zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja lokalizacyjna jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Tym samym decyzja lokalizacyjna powinna rozstrzygać o dopuszczalności wnioskowanego zamierzenia, w tym wnioskowanej ilości anten, ich mocy oraz kierunku. Braki rozstrzygnięcia w tym zakresie w sposób oczywisty wskazują na sprzeczność decyzji z art. 52 ust. 1, art. 54 pkt 2 i art., 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i są nie do zaakceptowania z uwagi na zasadę praworządności. Dlatego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie. Z podanych wyżej względów, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić i orzec jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a., będąc związany dokonaną przez Sąd wykładnią powołanych przepisów. Na obecnym etapie Sąd nie mógł rozważać zastosowania w sprawie, wskazanego przez inwestora art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ kwestia upływu terminu do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji lokalizacyjnej wymaga najpierw ustaleń i oceny organu orzekającego, który będzie miał na uwadze treść tego przepisu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.