II SA/Wr 569/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta O. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia drogi pożarowej oddala skargę w całości. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...], działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nakazał Gminie Miasto O. spowodowanie wykonania obowiązków wokół budynku "Ratusza O." znajdującego się w O. ul. [...] poprzez zapewnienie drogi pożarowej do budynku, w stanie umożliwiającym wykorzystanie jej przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej zgodnie z warunkami określonymi w przepisach dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych – w terminie do dnia 30 września 2017 r. Podstawa prawna: § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz.1030). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że istniejące drogi w odległości 5m-15m od budynku, pełniące rolę drogi pożarowej, znajdują się jedynie w części obwodu budynku wynoszącej 65m. Stanowi to 42,8 % obwodu zewnętrznego budynku, z uwagi na to, że obwód budynku wynosi [...] m. Jednocześnie stwierdzono, że z części drogi pożarowej nie jest zapewniony całkowity dostęp do elewacji budynku, ze względu na rosnące drzewa o wysokości powyżej 3 m. Drzewa te rosną na całej długości obwodu, przyjętego za drogę pożarową, z przerwami wynoszącymi łącznie 26,8m (dostęp z drogi pożarowej wynosi 26,8m). W związku z powyższym dostęp do obwodu budynku wynosi 17,63% przy wymaganych 30%. Procentowa wielkość dostępu do elewacji budynku jest składową sumą odległości między konarami drzew. W odwołaniu od decyzji KPPSP w O. Gmina Miasto O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołująca Gmina stwierdziła, że budynek ma zapewnioną drogę pożarową – zgodnie z przepisami. Na mapce dołączonej do protokołu ustaleń czynności kontrolno-rozpozanwczych z dnia [...] maja 2017 r. kolorem zielonym oznaczono obwód budynku z dostępem do z drogi pożarowej. Z takiego oznaczenia drogi kontrolujący oszacował, iż dostęp do obwodu zewnętrznego budynku wynosi 17,63 %. Kontrolujący dokonując pomiarów uwzględnił odległość budynku od ulicy oraz nie uwzględnił odległości od budynku do parkingu znajdującego się od strony południowej Ratusza. Kontrolujący nie zakwestionował, iż odległość pomiędzy 18 drzewami okalającymi budynek wynosi łącznie 63,5 m, co stanowi 41,58 % dostępnej przestrzeni do elewacji budynku. W ocenie odwołującej do oceny procentowej dostępności do obwodu zewnętrznego budynku należy uwzględnić możliwość dojazdu pojazdów jednostek ochrony ppoż. po chodniku, który jest utwardzoną nawierzchnią oraz cały południowy odcinek drogi, na której parkują samochody (istniejący parking), gdyż w ocenie strony nie są one stałymi elementami zagospodarowania, uniemożliwiającymi dostęp do elewacji budynku. D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W., po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta O., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia przywołał obowiązujące przepisy regulujące przedmiot rozpoznawanej sprawy, obowiązki ustawowe Gminy Miasta O. jako właściciela przedmiotowego terenu i budynku Ratusza mówiące o zapewnieniu osobom przebywającym w budynku lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. Odnosząc się do kwestii nie uwzględnienia odległości od budynku do parkingu znajdującego się od strony południowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że parkowanie samochodów w miejscach wskazanych przez zarządcę lub zabronionych przez zarządcę terenu powoduje, iż dojazd do budynków nie spełnia wymagań Rozdziału 6 "Drogi przeciwpożarowe" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych i stanowi rażące naruszenie § 5 rozporządzenia. Wobec powyższego parking nie może spełniać roli drogi przeciwpożarowej i nie może zostać uwzględniony jako część drogi pełniącej rolę drogi pożarowej, bowiem nie zostanie zapewniona przejezdność dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej. Odnosząc się do argumentu Gminy, że droga pożarowa powinna być wytyczona po chodniku, który jest utwardzoną nawierzchnią, organ wyjaśnił, że według mapki poglądowej znajdującej się w aktach sprawy, chodnik może pełnić rolę drogi ppoż. w części północno-zachodniej budynku o długości 8,2 m oraz na wschodniej elewacji budynku ratusza na odcinku 7,4 m, zaś na odcinku elewacji południowej jest zapewniony dostęp po chodniku do 4,7 m obwodu budynku. Pozostała część chodnika jako drogi pożarowej nie może być uznana ze względu na minimalną szerokość drogi pożarowej, która wynosi 4 m. Biorąc pod uwagę sumę powyższych odcinków oraz sumę długości między drzewami wzdłuż północnej elewacji budynku, która wynosi 43,4 m, co dake 28,55 % obwodu budynku, pod warunkiem że chodnik jest przystosowany do przejazdu pojazdów o nacisku na jedną oś 50 kN (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Z uwagi na powyższe nie jest zapewniony dostęp do wymaganych 30% obwodu zewnętrznego budynku przy jego rozpiętości do 60 m (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia), co może przyczynić się do utrudnienia akcji ratowniczej. Ponadto pomiędzy drogą pożarową i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Przy czym powyższe jest niezgodne z przepisem § 5 powołanego rozporządzenia. Z powyższego wynika, że przedmiotowym budynku brak jest możliwości prowadzenia działań ratowniczych. Nie jest trafny także zarzut, że nie ma zgody Konserwatora Zabytków na wycięcie drzew, gdyż Konserwator stwierdził jedynie, że nie ma uzasadnienia dla wycinki drzew z historycznego założenia, nie przesadzając o bezwzględnym zakazie wycinki. Jak wynika z pisma Konserwatora Zabytków rozpatrzył on przedmiot sprawy w kontekście wycinki całego drzewostanu, a nie części pozwalającej na osiągnięcie dostępu do 30 % obwodu zewnętrznego budynku Ratusza. Organ II instancji podkreślił ponadto, że organ PSP jeżeli stwierdzi nieprawidłowości z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, to ma obowiązek zastosować w sposób władczy określone przepisami prawa nakazy. Organ I instancji miał, w ocenie organu odwoławczego nie tylko podstawy, ale obowiązek wydania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W końcowej części decyzji poinformowano odwołującą, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, ma prawo wystąpienia do właściwego Komendanta Wojewódzkiego PSP, na podstawie § 13 ust. 4 omawianego rozporządzenia, o dopuszczenie zastosowania rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony ppoż obiektu. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Gmina Miasto O., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Skarżąca uważa, że wyrażone w zaskarżonej decyzji twierdzenie jakoby dostęp do budynku nie przekraczał 30 m jest nieprawdziwe i oparte na błędnym obliczeniu. Długość Ratusza od strony południowe wynosi 54,63 m, od strony północnej 54,14 m, szerokość od strony wschodniej 21,53 m a od strony zachodniej 22,42 m, co łącznie daje obwód 152,72 m. Wokół Ratusza rośnie 18 drzew, które wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji nie stanowią zwartej struktury albowiem tylko w jednym miejscu korony drzew stykają się ze sobą. Łączna suma odcinków między drzewami wynosi 63,5 m, co stanowi 41,58 % dostępu, a zatem przy wymaganych przepisem 30 % spełnione są wymogi określone w cytowanym rozporządzeniu. Szczegółowe wyliczenie zostało przedstawione wraz z pomiarami w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę D. Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu błędnego wyliczenia procentu obwodu zewnętrznego budynku, wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwzględnił podane przez skarżącego długości odstępów między drzewami, przedstawił także, w jaki sposób należy obliczyć długość dostępu do budynku. Przywołał raz jeszcze stanowisko, że parking nie może pełnić drogi pożarowej a chodnik może pełnić taką rolę o ile zostanie osiągnięta minimalna szerokość drogi pożarowej ( 4 m), nośność drogi pożarowej (50 kN) nacisku na jedną oś, a nie została w trakcie prowadzonego postępowania udowodniona na żadnym jego etapie. Ponadto, mając na uwadze, że bliższa krawędź drogi pożarowej powinna znajdować się w odległości 5m – 15m od obiektu, organ stwierdził, że nie można uznać części terenu wskazanych przez skarżącego za drogi pożarowe. Tym samym, nie jest zapewniony dostęp do 30% obwodu zewnętrznego Ratusza w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Z 2017, poz. 1369 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 2. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U.2017.1204 t.j.), do podstawowych zadań Państwowej Straży Pożarnej należy w szczególności: rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Przepis ten nakłada więc na Komendanta PSP obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcia uchybień w razie ich stwierdzenia, bez potrzeby badania powodów zaistniałych nieprawidłowości. Z treści art. 1 ustawy dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U.2017.736 t.j) wynika, że ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, a organ Państwowej Straży Pożarnej jeżeli stwierdzi nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, to ma obowiązek zastosować w sposób władczy określone przepisami prawa nakazy. Natomiast wybór środków służących do realizacji należy do podmiotu zobowiązanego. Zaznaczyć należy, że Gmina Miejska O. jest właścicielem przedmiotowego terenu i budynku Ratusza, co oznacza że obowiązana jest do realizacji szeregu zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w art. 4, w tym m.in. ma zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Stosownie zaś do regulacji § 12 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz.1030), właściciele lub zarządcy terenów mają obowiązek doprowadzić drogi pożarowe do staniu umożliwiającego wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Przewidziany w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek przygotowania budynku lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej musi być tak rozumiany i realizowany, aby jednocześnie zapewniał – zgodnie z pkt 4 – osobom przebywającym w budynku lub na terenie bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Materialnoprawną podstawę wydanych, w toku kontrolowanego postępowania decyzji administracyjnych jest przepis paragrafu 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. 2009, nr 124, poz. 1030). Stosownie do przywołanego przepisu drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów z ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku należy doprowadzić (między innymi) do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi m.in. ZL III. W ocenie Sądu, rozpoznawanej sprawie wyniki przeprowadzonych kontroli niewątpliwie uzasadniały orzeczenie o nakazie określonym w zaskarżonej decyzji organu I instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. W zaistniałym stanie faktycznym organ straży pożarnej miał obowiązek wydania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z nałożeniem tego obowiązku przemawiał ważny interes publiczny, obejmujący ochronę wartości najwyższych, tj. życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru. Nałożony obowiązek jest zrozumiały dla Gminy, organ straży pożarnej nie narzuca też sposobu wykonania tego obowiązku, jedynie nakazuje zapewnić minimum 30 % dostępu do obwodu zewnętrznego budynku Ratusza. Dokonywanie obliczeń przez skarżącą Gminę jest obarczone błędem polegającym zaliczeniu odległości od budynku do parkingu położonego od strony południowej budynku Ratusza. Jak słusznie wyjaśnił to organ odwoławczy na str. 4 uzasadnienia swojej decyzji (konsekwentnie też w odpowiedzi na skargę), "parkowanie samochodów w miejscach wskazanych przez zarządcę lub zabronionych przez zarządcę terenu powoduje, iż dojazd do budynków nie spełnia wymagań Rozdziału 6 "Drogi pożarowe" (§ 12-16) rozporządzenia MSWiA z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych." W § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia uregulowano, że "Droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości, a w przypadku gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i o 5-25 m dla pozostałych obiektów. Pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych." Stały element zagospodarowania terenu, w rozumieniu § 12 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych, nie oznacza tylko budowlanych przeszkód typu mur, komórka, kiosk, śmietnik trwale związany z gruntem (itp.), ale również trwałe przeznaczenie i wykorzystywanie terenu zgodnie z celem, któremu ma służyć. Skoro parking dla samochodów (usytuowany od strony południowej ratusza) jest niewątpliwie budowlą wykorzystywaną legalnie do parkowania samochodów, to stanowi on przeszkodę i stały element zagospodarowania terenu uniemożliwiający dostęp samochodów ratowniczych PSP do budynku ratusza. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Na koniec szczególnie podkreślić należy, na co zwracały uwagę organy obu instancji, że obowiązujące przepisy w uzasadnionych sytuacjach dają możliwość zastosowania rozwiązań alternatywnych, które jednak muszą zapewniać niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowych obiektu. Inicjatywa związana z zastosowaniem rozwiązań zamiennych leży po stronie właściciela lub zarządcy obiektu, który występuje do właściwego komendanta PSP o dokonanie uzgodnień. W realiach niniejszej sprawy skoro właściwy organ w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdził nieprawidłowości, jego nie tyle uprawnieniem co powinnością było wydanie decyzji nakładającej określone obowiązki. Rodzaj nałożonych obowiązków musiał wynikać z kolei z dążenia do osiągnięcia stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, bez możliwości rozważania rozwiązań zamiennych, skoro właściciel lub zarządca nie przejawiali w tym kierunku zainteresowania. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.