IV SA/Po 417/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta /spr./ WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi Z.R. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty świadczenia rocznego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr MO.3311.11.2015 Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a"), po rozpoznaniu wniosku Z.R. (zwanego dalej jako "Skarżący") odmówił wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie wypłaty świadczenia rocznego wskazanego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U.z 2013r. poz. 1340 zwanej dalej jako u.p.s.p.). Organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie została już wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2013r. (nr MO.184.8.2013), w której odmówiono Skarżącemu wypłaty świadczenia z art. 101 ust. 1 u.p.s.p. Od decyzji tej Skarżący nie złożył w terminie odwołania, wobec czego stała się ona prawomocna. Z tego też powodu organ I instancji stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło zostać wszczęte. Organ I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że pismo wydane w sprawie, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, należy uznać za decyzję nawet mimo niespełnienia przez nie formy określonej w art. 107 k.p.a., jeżeli zawarto w nim co najmniej: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (chociażby lakoniczne, dorozumiane) oraz podpis upoważnionego pracownika oraz wskazał, że pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiera oznaczenie organu, wskazanie adresata oraz wyraźne i jednoznaczne rozstrzygnięcie, a więc z całą pewnością stanowiło decyzję administracyjną. Organ I instancji wyjaśnił też, że Skarżący dwukrotnie przed złożeniem wniosku z dnia [...] czerwca 2013r. potwierdził, że wybiera świadczenie emerytalne. Wolę tą Skarżący potwierdził składając w dniu [...] maja 2013 r. wniosek do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o ustalenie prawa do emerytury. W związku z tym Organu wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzję odmowną. Organ I instancji zaznaczył też, że nawet w przypadku wyboru uprawnienia do świadczeń z art. 101 ust. 1 u.p.s.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ich wypłata przysługuje jedynie przez okres 1 roku po zwolnieniu ze służby. Skarżący został zwolniony z dniem [...] maja 2013 r., a zatem okres ten zdaniem Organu upłynął wraz z dniem [...] maja 2014 r., co oznaczałoby że postępowanie w niniejszej sprawie byłoby bezprzedmiotowe. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Z.R. zarzucając organowi I instancji naruszenie: - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że w niniejszej sprawie została już wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) podczas gdy w rzeczywistości sporządzono wówczas pismo, a nie wydano decyzję; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za decyzję pisma, które nie posiada wskazanych w tym przepisie. Z uwagi na postawione zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji i wszczęcie postępowania. Skarżący zauważył, że zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Powołane przez Komendanta Miejskiego PSP w K. pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. nie zawierało pouczenia w przedmiocie możliwości odwołania. Ponadto jak wskazał Skarżący pismo to nie zostało zatytułowane "decyzja". Skarżący podniósł również, że strona nie może być zmuszona do domyślania się, czy pismo przesłane przez organ administracji, nie znaczone jako decyzja i niezawierające pouczenia o możliwości i trybie odwołania, miało w zamyśle organu administracji stanowić decyzję. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] na podstawie art 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki PSP wyjaśnił, że art. 61a § 1 k.p.a. wyznacza dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Druga z przesłanek natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Jak wskazał organ odwoławczy przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak w orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego sprawa wypłaty Z.R. świadczenia z art.101 ust. 1 u.p.s.p. była już przedmiotem merytorycznego badania przez Komendanta Miejskiego PSP, w wyniku którego zajął on stanowisko w piśmie z dnia [...] czerwca 2013r., co stanowi przeszkodę formalną dla ponownego wszczęcia ww. sprawy. Komendant Wojewódzki zaznaczył też, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Przy założeniu, że odmowa wypłaty ww. świadczenia ma charakter decyzji administracyjnej (wypłata nie wymaga uprzedniego wydania decyzji), organ wskazał, że o uzupełnienie takiej decyzji, np. w zakresie pouczenia o przysługujących środkach prawnych Skarżący mógł wystąpić na podstawie art. 111 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z.R. zarzucił powyżej opisanemu postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego PSP naruszenie: - art. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że w niniejszej sprawie została już wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2013 roku (nr [...]) podczas gdy w rzeczywistości sporządzono wówczas pismo, a nie wydano decyzję; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za decyzję pisma, które nie posiada wskazanych w tym przepisie elementów; - art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przejawiające się w pominięciu faktu, iż pismo Komendanta Miejskiego PSP w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nie posiadało cech pozwalających uznanie go przed adresata za decyzję administracyjną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Komendanta Powiatowego PSP oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Skarżącego dokument, uznany przez Komendanta Wojewódzkiego PSP za decyzję, w istocie nią nie jest. Wbrew stanowisku przedstawionemu przez organ II instancji, nie wystarczy, aby sprawa, której dotyczy pismo, podlegała zgodnie z przepisami załatwieniu w drodze decyzji i aby spełniała niektóre, wybiórcze jedynie wymogi właściwe dla decyzji administracyjnej. Wbrew treści art. 107 § 1 k.p.a. powołane przez Komendanta Miejskiego PSP pismo z dnia [...] czerwca 2013r. nie zawierało pouczenia w przedmiocie możliwości odwołania. Ponadto pismo to nie zostało zatytułowane jako "decyzja" (słowo "decyzja" nie pojawia się również nigdzie w jego treści}, co wskazuje, iż organ będący autorem przedmiotowego pisma również, w chwili jego sporządzania, nie uznawał go za decyzję. Zdaniem Skarżącego nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez organ odwoławczy, jakoby sam fakt, iż pismo z dnia [...] czerwca 2013r. posiada oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie i podpis wystarczy, aby mogło zostać ono uznane za decyzję. Każde sporządzanie przez organy administracji posiada bowiem wskazane wyżej elementy. Skarżący zaznaczył również, że zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten nie przewiduje zatem żadnych sankcji za nieumieszczenie w decyzji pouczenia o prawie odwołania. Wykładnia teleologiczna prowadzi do wniosku, że gdyby ustawodawca dopuszczał w ogóle uznanie za decyzję administracyjną pisma niezawierającego pouczenia, również zastrzegłby, że brak pouczenia nie może szkodzić stronie. Skoro zaś takiego zastrzeżenia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak, to - wobec brzmienia art. 107 kpa, wskazującego pouczenie za element konieczny decyzji administracyjnej - uznać należy, że wobec niezamieszczenia pouczenia o trybie i możliwości odwołania nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, lecz ze zwykłym pismem. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie wypłaty świadczenia rocznego. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a §1 k.p.a., który przewiduje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji gdy podanie zostało złożone przez osobę niebędącą stroną postępowania. Druga przesłanka dotyczy sytuacji gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo gdy postępowanie administracyjne w danej sprawie już się toczy, albo zostało zakończone wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012r., s. 299, R, Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014r., s. 290). Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma więc ustalenie, czy kwestia wypłaty świadczenia rocznego o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s.p. została rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją administracyjną. Organ uznał, iż rozstrzygnięcie takie zostało zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., pomimo braku jednoznacznego określenia go jako decyzja administracyjna. W ocenie Sądu pomimo, iż rozstrzygnięcie przybrało formę pisma, to traktować je należy jako decyzję odmawiającą wypłaty świadczenia rocznego. Wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjny utrwalone jest stanowisko, iż to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyrok z 22 września 1981 r. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz. 91 oraz wyrok z 8 lutego 1983 r. SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 Nr 1 poz. 3, postanowienia NSA z 21 marca 2002 r. - II SA 2213/01 LEX nr 157973; wyrok NSA z 15 marca 2001 r. - V SA 2938/99 LEX nr 51259, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2028/11 LEX nr 1145082). Analiza treści pisma z dnia [...] czerwca 2013r. pozwala uznać, że mimo braku nazwania go decyzją, to taką właśnie stanowi. Pismo to zawiera oznaczenie organu, adresata, wyjaśnienie podstawy prawnej, daty wydania, a przede wszystkim rozstrzygnięcie. Z treści tego pisma w sposób jednoznaczny wynika, że w związku ze złożonym przez Skarżącego wnioskiem o przyznanie emerytury, odmówiono Skarżącemu wypłaty świadczenia rocznego. Bez wpływu na ocenę wskazanego pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. pozostaje okoliczność, iż nie zawierało ono pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia. Nie kwestionując stanowiska Skarżącego, że z art. art. 107 § 1 k.p.a. wynika wprost, iż pouczenie o trybie wniesienia odwołania, jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji, to zaznaczyć też trzeba, że brak takiego pouczenia nie może przesądzać, o tym, iż sprawa nie została już raz przez organ rozpatrzona. Wskazać w tym miejscu należy, że w sytuacji gdy Skarżący nie zgadzał się z rozstrzygnięciem o odmowie wypłaty świadczenia rocznego, a w wyniku braku stosownego pouczenia nie złożył odwołania w ustawowym terminie, to właściwą drogą umożliwiającą wzruszenie tego rozstrzygnięcia, mogło być złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2013 r. Reasumując, w niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że z uwagi na przedmiotową i podmiotową tożsamość sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty Skarżącego. Pomimo braku pouczenia o trybie wniesienia odwołania, organ prawidłowo uznał pismo z dnia [...] czerwca 2013r. jako decyzję administracyjną odmawiającą wypłaty świadczenia rocznego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.