II OSK 994/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1328/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji w terminie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1328/16, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 4.500 zł z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Organ administracji stwierdził, że pierwszy wniosek o wydanie decyzji został złożony 19 stycznia 2011 r. Następnie pismem z 21 lutego 2011 r., który wpłynął do Urzędu Gminy w O. 22 lutego 2011 r., inwestor zmodyfikował swój wniosek w zakresie przebiegu inwestycji poprzez wykreślenie jednej działki. W ocenie Wojewody, od tego dnia należało liczyć bieg terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, która została wydana [...] maja 2011 r. Postępowanie trwało więc 85 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 9 dni. Ustalając okres zwłoki Wojewoda uznał, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 11 dni przeznaczone na uzgodnienia decyzji przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. i Starostę O., tj. okres od 9 kwietnia 2011 r. do 19 kwietnia 2011 r. Ustalono w tym zakresie, że pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienie zostały nadane w urzędzie pocztowym w dniu 8 kwietnia 2011 r. i odebrane przez adresatów odpowiednio 12 kwietnia 2011 r. i 11 kwietnia 2011 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. decyzję uzgodnił pismem z 12 kwietnia 2011 r., które do Urzędu Gminy w O. wpłynęło 14 kwietnia 2011 r. Starosta O. decyzję uzgodnił postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., które do Urzędu Gminy w O. wpłynęło 19 kwietnia 2011 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] marca 2016 r., na skutek zażalenia Wójta Gminy O., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Przyjął jednakże, że postępowanie trwało 119 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 33 dni. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie lokalizacyjne zostało wszczęte wnioskiem z 19 stycznia 2011 r. Uznał, że pismem z 21 lutego 2011 r. inwestor dokonał jedynie korekty pierwotnego wniosku. Nie był to zatem wniosek o wszczęcie nowego postępowania. Potwierdza to sam skarżący oraz treść decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji błędnie wskazał początek biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Ponadto Minister stwierdził, że odliczeniu podlega okres 21 dni związany z ponowieniem czynności na skutek zmiany wniosku przez inwestora, w tym zawiadomienie stron o modyfikacji wniosku i o prowadzeniu postępowania (okres od 31 marca 2011 r. do 20 kwietnia 2011 r.), w którym zawiera się 11-dniowy okres przeznaczony na dokonanie uzgodnień projektu decyzji (od 9 do 19 kwietnia 2011 r.). Zdaniem Ministra, zwłoka wyniosła 33 dni. W związku z tym kara z tytułu niewydania decyzji w terminie powinna wynieść 16.500 zł, ale organ odwoławczy nie mógł orzec na niekorzyść strony odwołującej się. Jakkolwiek bowiem organ pierwszej instancji naruszył art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w ocenie Ministra, nie było to rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a. W skardze skarżący, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, twierdził, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy termin wyznaczony przez organ administracji stronom postępowania na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, 7-dniowy termin na złożenie zażalenia na postanowienie Starosty O. z [...] kwietnia 2011 r. oraz okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu spowodowane dużą ilością dni wolnych od pracy oraz dużą ilością prowadzonych postępowań lokalizacyjnych. Zarzucił także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez zanegowanie ustaleń faktycznych Wojewody co do prawidłowo ustalonych przez niego daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego i czasu jego trwania – 85 dni. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, w tym w szczególności ustalenia odnoszące się do daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego i skutkach modyfikacji pierwotnego wniosku z 19 stycznia 2011 r. dokonanej pismem z 21 lutego 2011 r. Uznał, że zmiana wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie miała wpływu na ustalenie początku terminu załatwienia sprawy. Spowodowała natomiast powtórzenie pewnych czynności i to – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – zostało przez organ odwoławczy uwzględnione. Ponadto uznał, że czynności polegające na zawiadomieniu stron postępowania o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji, stanowiły zwykłe czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji lokalizacyjnej i nie można ich uznać za czynności przerywające bieg ustawowego terminu. Stwierdził też, że przypadające w okresie rozpoznania sprawy dni wolne od pracy, jest również znaczna liczba spraw nie zaliczają się do przyczyn usprawiedliwiających opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Nie podlega odliczeniu także czas oczekiwania na uprawomocnienie się postanowienia uzgadniającego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że 7-dniowy termin na złożenie zażalenia od postanowienia uzgadniającego i 7-dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, a także poprzez przyjęcie, że za okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu nie mogą być uznane okresy opóźnienia w załatwieniu sprawy wynikające z przyczyn organizacyjnych organu oraz ze znacznej liczby dni wolnych od pracy przypadających w czasie rozpoznania sprawy. Zarzucono także naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 61 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska Ministra, który dokonał wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego i czasu jego trwania. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Tego rodzaju okoliczności, związane ze zmianą wniosku wynikającą z pisma z 21 lutego 2011 r., w rozpoznawanej sprawie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy. Minister odliczył okres 21 dni związanych z ponowieniem przez Wójta Gminy O. czynności procesowych na skutek zmiany wniosku. Dotyczyły one głównie zawiadomienia stron pismem z 31 marca 2011 r. o modyfikacji pierwotnego wniosku w zakresie przebiegu inwestycji i o prowadzeniu postępowania. Błędne jest też stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zmiana wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna powodować przerwanie terminu do załatwienia sprawy i rozpoczęcie jego biegu na nowo. Przepis art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do takiej wykładni. Nie można się też zgodzić z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która sprowadza się do tezy, że zmiana wniosku stanowi w istocie cofnięcie pierwotnego wniosku i tym samym niejako zakończenie postępowania wszczętego pierwotnym wnioskiem i wszczęcie nowego postępowania. Jest to konstrukcja, która nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w okolicznościach sprawy, które polegają na tym, że zmiana wniosku ograniczyła się do tego, że zamiast realizowania inwestycji na działkach nr [...], [...] i [...] inwestor zdecydował się na jej wykonanie jedynie na działkach nr [...] i [...]. Istnieją natomiast podstawy, aby przyjąć, że zmiana wniosku przez wnioskodawcę może stanowić przyczynę opóźnienia w załatwieniu sprawy niezależną od organu administracji lub spowodowaną z winy strony. Jeżeli bowiem zmiana wniosku powoduje konieczność powtórzenia dokonanych już czynności lub podjęcia dodatkowych czynności, to nie można winy za opóźnienie wynikające z tych czynności przypisywać organowi administracji. Zaznaczyć jednakże należy, że nie jest uprawniona taka wykładnia art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która polegałaby na przyjęciu, że sam fakt, iż doszło do zmiany wniosku powoduje, że nie wlicza się określonych okresów do terminu załatwienia sprawy. Potrzebne jest przede wszystkim ustalenie, czy zmiana wniosku spowodowała konieczność podjęcia dodatkowych czynności, których organ nie musiałby podejmować, gdyby nie zmiana wniosku. W tej sprawie, jak zostało to już wyjaśnione, organ odwoławczy te okoliczności uwzględnił i trafnie przyjął, że czynności podjęte na skutek zmiany wniosku spowodowały opóźnienie, za które nie można winić organu administracji. Czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. Jednakże z chwilą otrzymania postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem jest uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, przyjmuje się, iż art. 143 k.p.a. nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jednakże oznacza to jedynie to, że gdyby rzeczywiście na takie postanowienie zostało wniesione zażalenie, to wówczas czas na jego rozpoznanie nie powinien być zaliczony do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż – jak wynika z akt sprawy – zażalenie nie zostało wniesione. Zauważyć też należy, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. Dokonując tej oceny konieczne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażalenie na takie postanowienie, niezależnie od tego, jaki organ administracji je wydał, służy tylko inwestorowi. W związku z tym, w przypadku, gdy uzgodnienie było zgodne z wnioskiem inwestora i gdy zażalenie nie zostało wniesione organ administracji wymierzający karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na postanowienie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania. Mając to na uwadze zauważyć należy, że uzgodnienie Starosty O. było dla inwestora pozytywne i zażalenie na nie nie zostało wniesione. Ponadto w rozpoznawanej sprawie faza postępowania dotycząca uzgodnienia projektu decyzji zakończyła się 19 kwietnia 2011 r., kiedy to doręczono Wójtowi Gminy O. postanowienie uzgadniające Starosty O. Mimo tego decyzja została wydana dopiero [...] maja 2011 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie, aczkolwiek z częściowo wadliwym uzasadnieniem, przyjął, że organy administracji zasadnie nie odliczyły okresu na wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od terminu załatwienia sprawy. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej fakt, że w okresie przeznaczonym na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przypadło więcej niż zwykle dni wolnych od pracy jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Brak podstaw, aby art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykładać w ten sposób, że dni wolne od pracy nie są wliczane do terminu załatwienia sprawy. Odmienna wykładnia byłaby oczywiście sprzeczna z zamiarem ustawodawcy, który termin wydania decyzji o lokalizacji inwestycji uregulował jako termin ciągły, czyli okres 65 dni, który obejmuje także dni wolne od pracy. Również znaczny wpływ wniosków o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być uznany za jedną z okoliczności wymienionych w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności za przyczynę opóźnienia niezależną od organu administracji. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, trafnie uznano, że tego rodzaju okoliczności – w świetle art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie usprawiedliwiają opóźnienia w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt Gminy O., jako kierownik Urzędu Gminy, jest odpowiedzialny za organizację pracy tego urzędu, czyli także za to, aby podejmować adekwatne czynności mające na celu uniknięcie opóźnień w pracy organu spowodowanych, dającymi się przewidzieć zdarzeniami, jakimi są zwiększony wpływ spraw danego rodzaju i dni wolne od pracy. Uwzględniając wskazane okoliczności uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.