II OSK 1182/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2118/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji w terminie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2118/16, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 61.000 zł z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Organ administracji ustalił, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 28 lutego 2011 r., a decyzja wydana [...] września 2011 r. Postępowanie trwało więc 203 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 122 dni. Ustalając okres zwłoki Wojewoda uznał, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 16 dni przeznaczone na uzgodnienia decyzji z Zarządem Dróg Wojewódzkich w O. Rejon Dróg Wojewódzkich w N., Zarządem Dróg Powiatowych w O. i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. Ustalono w tym zakresie, że pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienia przez organy współdziałające w wydaniu decyzji z 18 lipca 2011 r. zostały nadane w urzędzie pocztowym w dniu 19 lipca 2011 r. Zarząd Dróg Powiatowych w O. odebrał pismo 20 lipca 2011 r., zaś dwa pozostałe organy 21 lipca 2011 r. Zarząd Dróg Powiatowych w O. uzgodnienia dokonał postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 3 sierpnia 2011 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. Rejon Dróg Wojewódzkich w N. uzgodnienia dokonał postanowieniem z [...] lipca 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 29 lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uzgodnienia dokonał postanowieniem z [...] lipca 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 4 sierpnia 2011 r. W ocenie Wojewody [...], do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresu od dnia następnego po nadaniu pism zawierających wystąpienie o uzgodnienie do dnia wpływu uzgodnienia do organu załatwiającego sprawę lub wystąpienia dorozumianego uzgodnienia. W przypadku konieczności dokonania więcej niż jednego uzgodnienia należy uwzględniać daty krańcowe. Uwzględniając wskazane okoliczności Wojewoda uznał, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 16 dni od 20 lipca 2011 r. (tj. od następnego dnia po nadaniu pism z 18 lipca 2011 r. o uzgodnienie projektu decyzji) do 4 sierpnia 2011 r., kiedy to do Urzędu Gminy w O. wpłynęło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] lipca 2016 r., na skutek zażalenia Wójta Gminy O., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Przyjął jednakże, że zwłoka w załatwieniu sprawy wyniosła 125 dni. Organ odwoławczy, podzielając zasadnicze elementy ustaleń organu pierwszej instancji uznał, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 13 dni od 23 lipca 2011 r. do 4 sierpnia 2011 r. przeznaczone na uzgodnienie projektu decyzji z organami współdziałającymi w wydaniu decyzji. Zdaniem Ministra, nie można było odliczyć okresu od nadania pierwszych pism o uzgodnienie w dniu 19 lipca 2011 r., gdyż Wójt Gminy O. błędnie wskazał w nich oraz w projekcie decyzji działkę nieobjętą inwestycją o nr [...]. Pisma te Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. Rejon Dróg Wojewódzkich w N. i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. otrzymali 21 lipca 2011 r., zaś Zarząd Dróg Powiatowych w O. 20 lipca 2011 r. Po dokonanej korekcie projektu decyzji w zakresie obszaru inwestycji pisma z wystąpieniem o uzgodnienia z 21 lipca 2011 r. nadane zostały 22 lipca 2011 r. i odebrane przez organy uzgadniające 25 lipca 2011 r., które dokonały uzgodnień postanowieniami tak jak to ustalił Wojewoda [...]. W związku z tym Minister uznał, że do terminu załatwienia sprawy nie podlega wliczeniu okres 13 dni od 23 lipca 2011 r. (tj. od następnego dnia po nadaniu prawidłowych pism z 21 lipca 2011 r. o uzgodnienie projektu decyzji) do 4 sierpnia 2011 r. Oznacza to, że kara z tytułu niewydania decyzji w terminie powinna wynieść 62.500 zł, ale organ odwoławczy nie mógł orzec na niekorzyść strony odwołującej się. Jakkolwiek bowiem organ pierwszej instancji naruszył art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w ocenie Ministra, nie było to rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Minister zauważył także, że z decyzji lokalizacyjnej wynika, że została ona wydana na skutek wniosku inwestora z 28 lutego 2011 r. uzupełnionego w dniu 22 kwietnia 2011 r. oraz 14 lipca 2011 r. Jednak z akt sprawy nie wynika, w jakim zakresie wniosek został uzupełniony, i by były wystosowywane do inwestora wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W skardze skarżący, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, twierdził, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy termin wyznaczony przez organ administracji stronom postępowania na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, 7-dniowy termin na złożenie zażaleń na postanowienia uzgadniające oraz okres dwukrotnego uzupełnienia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarzucił także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozważenia i uwzględnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących zwłoki w wydaniu decyzji z uwagi na brak wyłączenia wszystkich okresów niepodlegających wliczeniu do dopuszczalnego czasu trwania postępowania lokalizacyjnego. Zdaniem skarżącego, Minister niezasadnie zanegował długość okresu uzgadniania decyzji określonego przez Wojewodę. W ocenie skarżącego, okres ten powinien być liczony od 20 lipca 2011 r., jak uczynił do Wojewoda. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organu odwoławczego. Uznał, że Minister zasadnie zanegował ustalenia Wojewody dotyczące początku okresu podlegającego odliczeniu w związku z uzgodnieniem projektu decyzji lokalizacyjnej. Wskazał, że błąd Wójta Gminy O., który w pismach o uzgodnienie z 18 lipca 2011 r. oraz w projekcie decyzji zawarł działkę nieobjętą inwestycją o nr [...], nie mógł być uznany za nieistotną omyłkę pisarską. Błąd ten dotyczył bowiem istoty sprawy, tj. wnioskowanej przez inwestora lokalizacji inwestycji, powodował niezgodność tych pisma i projektu decyzji przekazanego do uzgodnienia z wnioskiem inwestora. Wobec tego początkiem okresu podlegającego odliczeniu nie mógł być dzień następujący po dniu nadania pisma z błędnie wskazaną działką przeznaczoną pod realizację inwestycji. Okres związany z wystąpieniem o uzgodnienie nieprawidłowego projektu decyzji pod względem obszaru inwestycji Sąd uznał za okres opóźnienia powstałego z winy organu. Błędy w działaniu skarżącego nie mogą wyłączyć jego odpowiedzialności za wynikłe stąd opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Za prawidłowe Sąd uznał zatem stwierdzenie, że początkiem okresu podlegającego odliczeniu z uwagi na przeprowadzenie procedury uzgodnienia projektu decyzji jest dzień 23 lipca 2011 r., tj. dzień następujący po dniu nadania pisma z 21 lipca 2011 r., do którego załączono prawidłowy projekt decyzji (pod względem obszaru inwestycji). Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie podlegał okres opóźnienia wynikający z dwukrotnego uzupełnienia wniosku. Jakkolwiek bowiem termin niezbędny na uzupełnienie wniosku podlega odliczeniu od 65 dni (okres od dnia wezwania strony do uzupełnienia wniosku do dnia wykonania przez stronę tej czynności), jednak jedynie w sytuacji zastosowania trybu postępowania z art. 64 § 2 k.p.a., co nie miało miejsca w tej sprawie, chociażby z uwagi na fakt, że w dniu 16 marca 2011 r. została potwierdzona kompletność złożonego wniosku. W tym samym dniu zawiadomiono też strony o wszczęciu postępowania. Ponadto uznał, że czynności polegające na zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag w sprawie wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji stanowiły zwykłe czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie można ich uznać za czynności przerywające bieg ustawowego terminu. Stwierdził także, że czas na doręczenie postanowienia uzgadniającego oraz oczekiwanie na jego uprawomocnienie się nie zaliczają się do okresów usprawiedliwiających opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że okres dwukrotnego uzupełnienia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowił okresu opóźnienia powstałego z winy strony, zaś 7-dniowy termin na ewentualne wniesienie zażaleń na postanowienia uzgadniające oraz 7-dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Zarzucono także naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę postanowienia Ministra i zaakceptowanie stanowiska tego organu, który dokonał wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących długości okresu uzgadniania projektu decyzji lokalizacyjnej, co spowodowało wadliwe określenie liczby dni zwłoki w wydaniu decyzji. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Tego rodzaju okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie miały jednak miejsca. Czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. Jednakże z chwilą otrzymania postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem jest uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, przyjmuje się, iż art. 143 k.p.a. nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jednakże oznacza to jedynie to, że gdyby rzeczywiście na takie postanowienie zostało wniesione zażalenie, to wówczas czas na jego rozpoznanie nie powinien być zaliczony do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż – jak wynika z akt sprawy – zażalenia nie zostały wniesione. Zauważyć też należy, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. Dokonując tej oceny konieczne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażalenie na takie postanowienie, niezależnie od tego, jaki organ administracji je wydał, służy tylko inwestorowi. W związku z tym, w przypadku, gdy uzgodnienie było zgodne z wnioskiem inwestora i gdy zażalenie nie zostało wniesione organ administracji wymierzający karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na postanowienie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania. Mając to na uwadze zauważyć należy, że uzgodnienia organów współdziałających w wydaniu decyzji lokalizacyjnej były dla inwestora pozytywne i zażalenia na nie nie zostały wniesione. Ponadto w rozpoznawanej sprawie faza postępowania dotycząca uzgodnienia projektu decyzji zakończyła się 4 sierpnia 2011 r., kiedy to doręczono Wójtowi Gminy O. postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. Mimo tego decyzja została wydana dopiero [...] września 2011 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie, aczkolwiek z częściowo wadliwym uzasadnieniem, przyjął, że organy administracji zasadnie nie odliczyły okresu na wniesienie zażaleń na postanowienia uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od terminu załatwienia sprawy. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej ewentualne okoliczności uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej w kwietniu 2011 r. i lipcu 2011 r. nie miały żadnego znaczenia dla oceny zachowania przez Wójta Gminy O. terminu do załatwienia sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, czy i jakie czynności zmierzające do usunięcia ewentualnych braków wniosku organ właściwy do załatwienia tej sprawy administracyjnej podjął. Wręcz przeciwnie, organ uznał, że wniosek jest zupełny zaraz po jego wniesieniu, o czym świadczy uczyniona w dniu 16 marca 2011 r. adnotacja o treści "wniosek kompletny". Ponadto zawiadomieniem z tej samej daty organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na przyjęciu, że siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji oraz siedmiodniowy termin na złożenie zażaleń na postanowienia organów uzgadniających projekt decyzji nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy, a także, że okres dwukrotnego – jak twierdzi skarżący – uzupełniania wniosku nie stanowi okresu opóźnienia powstałego z winy strony, nie jest więc zasadny. Kolejne zagadnienie przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczy błędnych – w ocenie skarżącego kasacyjnie – ustaleń faktycznych Ministra co do liczby dni zwłoki w wydaniu decyzji, sprowadzających się do przyjęcia, że odliczeniu nie podlega okres od 20 lipca 2011 r. do 22 lipca 2011 r. Jak to zostało już wyżej wyjaśnione, czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. W tej sprawie jednak, tak pisma z 18 lipca 2011 r. zawierające wystąpienie o uzgodnienia, jak i przesłany wraz z nimi projekt decyzji lokalizacyjnej, zawierały błąd w postaci wskazania działki nieobjętej inwestycją. Jest to błąd istotny, gdyż bezpodstawnie rozszerzony został obszar inwestycji. Za to winę ponosi Wójt Gminy O. Z tego względu Minister prawidłowo przyjął, że podlegający odliczeniu czas trwania postępowanie uzgodnieniowego należy liczyć dopiero od 23 lipca 2011 r., tj. od następnego dnia po nadaniu pism o uzgodnienie z 21 lipca 2011 r. z prawidłowo oznaczonym obszarem inwestycji, w tym w projekcie decyzji lokalizacyjnej. Nie ma to jednak istotnego znaczenia, gdyż organ odwoławczy, stosując art. 139 k.p.a., nie orzekł na niekorzyść skarżącego i utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W związku z tym zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie jest zasadny. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.