I OW 222/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa [...] Służbą Dróg i Kolei w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: X o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej postanawia wskazać Zarząd Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: X, ul. [...],[...], o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...],[...], obręb [...]do nieruchomości – działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, że [...] czerwca 2017 r. M. K. złożył do Zarządu Województwa [...] wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] Działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...],obręb [...], stanowi własność Województwa [...]. Droga wojewódzka nr [...] włącza się poprzez skrzyżowanie czterowylotowe do drogi krajowej nr[...], której zarządcą, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej u.d.p.), jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Lokalizacja zjazdu znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] i jest oddalona od pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...]) o ok. [...] metrów. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zarządza przedmiotowym odcinkiem drogi wojewódzkiej nr [...]. Nie zostało również zawarte w trybie art. 19 ust. 4 u.d.p. porozumienie pomiędzy zarządcami dróg regulujące kwestie zarządzania przedmiotowym odcinkiem drogi wojewódzkiej nr [...]. Następnie wskazał, że pismem z [...] czerwca 2017 r. Zarząd Województwa [...] i na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad według właściwości ww. wniosek M. K., wskazując, że działka nr [...] położona jest w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...], zaś zgodnie z art. 25 ust. 1 u.d.p., "(...) utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnych kategorii (...) należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii", którym w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, podał, że wniosek M. K. dotyczy lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], której zarządcą – zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. – jest Zarząd Województwa [...]. W jego ocenie, zakwalifikowanie w opisanym stanie faktycznym przez [...] Służbę Dróg i Kolei w W. odcinka drogi, na którym planowana jest lokalizacja zjazdu do obszaru skrzyżowania, który nie jest prawnie zdefiniowany, jest nieuzasadnione. Powołany jako podstawa prawna przepis art. 25 ust. 1 u.d.p. ma charakter kompetencyjny oraz określa organy właściwe w sprawach budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii. Od strony przedmiotowej kompetencje w odniesieniu do skrzyżowań obejmują odpowiednio następujące zadania: budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę skrzyżowań dróg różnej kategorii (autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi) wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania. Przepisy omawianej ustawy nie definiują pojęć budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowania. Jednakże, mając na uwadze definicje legalne budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi, zawarte w słowniczku ustawy (art. 4 pkt 17-21), i wnioskując per analogiam, należy wskazać, że przez: 1) budowę skrzyżowania należy rozumieć także jego odbudowę i rozbudowę; 2) przebudowę skrzyżowania rozumie się wykonanie takich robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych krzyżujących się dróg; 3) remont skrzyżowania rozumie się wykonywanie robót przywracających pierwotny stan skrzyżowania; 4) ochronę skrzyżowania należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia skrzyżowania, obniżenia klas krzyżujących się dróg, ograniczenia ich funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Przepis art. 25 ust. 1 u.d.p. określa jedynie obowiązki zarządców dróg przy krzyżowaniu się dróg różnej kategorii, nie prowadząc przy tym do zmiany podmiotowości zarządców tych krzyżujących się dróg. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Skoro zaś zarządcą drogi wojewódzkiej nr [...] jest Zarząd Województwa [...] to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Ponadto wskazano, że należy mieć również na uwadze fakt, iż zgodnie z wydanym na podstawie art. 40 ust. 7 u.d.p. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. (t.j.: Dz. U. z 2014, poz. 1608), określona została wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przyjmując (hipotetycznie) stanowisko [...] Służby Dróg i Kolei w W. za zasadne i na podstawie art. 25 ust. 1 u.d.p. uznając właściwość Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, powstaje wątpliwość, w oparciu o jaką podstawę prawną organ ten miałby ustalić stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 346, której, co bezsporne, nie jest zarządcą. Wskazując na powyższe, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Zarządu Województwa [...] jako organu właściwego do rozpoznania ww. wniosku M. K. o lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej. W odpowiedzi na wniosek, Zarząd Województwa [...] podał, że złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczy lokalizacji zjazdu, który znajduje w obszarze skrzyżowania czterowlotowego z drogą krajowa nr [...], której zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. Przywołał treść art. 19 ust. 1 i art. 25 ust. 3 u.d.p., wskazując nadto, że Rozdział 3 ww. ustawy reguluje kwestie związane ze skrzyżowaniami dróg z innymi drogami komunikacji lądowej i powietrznej oraz liniowymi urządzeniami technicznymi. Z porównania powyższych przepisów wynika, że w zakresie skrzyżowań dróg publicznych, zarządca drogi wyższej kategorii zobowiązany jest do wykonywania wszystkich czynności określonych do wyłącznej właściwości zarządcy drogi z pominięciem planowania, które z definicji nie może dotyczyć jedynie skrzyżowania dróg. W ustawie o drogach publicznych skrzyżowania dróg zostały podzielone na jednopoziomowe oraz wielopoziomowe. Rozwinięciem tej definicji jest określenie skrzyżowania w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124), jako przecięcie lub połączenie dróg na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. W określonych ww. przepisami sytuacjach, możliwość wyboru kierunku jazdy powinna być realizowana z wykorzystaniem dodatkowych pasów ruchu, związanych bezpośrednio ze skrzyżowaniem i tylko jemu służących. Taki układ krzyżujących się dróg stanowi całość jednolitego układu komunikacyjnego, stanowiącego skrzyżowanie. Mając powyższe na uwadze, uznano, że zarządca drogi wyższej kategorii jest również zarządcą skrzyżowania, zobowiązanym do wykonywania ciążących na nim obowiązków. Zarządca drogi wyższej kategorii nie może uchylać się od wykonywania powierzonych mu obowiązków. Powyższe dotyczy w szczególności ochrony pasa drogowego, rozumianej jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Poprzez ochronę skrzyżowania dróg należy rozumieć również prowadzenie kontroli nad ilością umieszczanych w jego obrębie urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Istnienie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym to ryzyko ponoszenia kosztów ich przenoszenia oraz modernizacji w przypadku działań inwestycyjnych, usuwania kolizji przez zarządcę drogi i innych działań, dla których został powołany, a także ryzyko ponoszenia odpowiedzialności odszkodowawczej wobec osób trzecich w przypadku wystąpienia uszkodzeń podczas remontów, przebudowy i budowy dróg, lub wprowadzenia ograniczeń w dostępnie nieruchomości do drogi publicznej. Droga wojewódzka nr [...] na wskazanym odcinku jest drogą klasy [...] ([...]), gdzie notuje się umiarkowane natężenie ruchu drogowego. Budowa wnioskowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] powodowana jest planowaną zmianą zagospodarowania i użytkowania terenów działek do niej przyległych (prowadzenie działalności gospodarczej) i tym samym klasyfikacji zjazdu jako zjazd publiczny. Zjazdy publiczne ze względu na swój charakter generują większą liczbę pojazdów na drodze. Zarząd Województwa [...] podkreślił, że działka nr [...], obręb [...], położona jest w klinie dwóch dróg publicznych, w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...], na początku dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo na skrzyżowaniu, zlokalizowanego na wlocie drogi wojewódzkiej nr [...]. Prawidłowe funkcjonowanie zjazdu publicznego wymagałoby wyposażenia go w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. Dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w prawo musiałby zostać wybudowany w całości w obszarze przedmiotowego skrzyżowania, co nie pozostałoby bez znaczenia dla jego funkcjonowania. W związku z powyższym, w ocenie Zarządu Województwa [...], wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu znajdującego się w obszarze skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą krajową, przez zarządcę drogi wojewódzkiej, naruszyłoby właściwość określoną w art. 25 u.d.p. W oparciu o definicję z art. 4 pkt 21 tej ustawy, ochrona skrzyżowania, która, w myśl powołanego art. 25 ustawy, determinuje właściwość organu, dotyczy również takich działań, które mogą doprowadzić do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą krajową [...] w miejscowości [...]. W tym stanie rzeczy określenie organu właściwego do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu w obszarze działania skrzyżowania dróg różnych kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych musi odbywać się w oparciu o art. 25 tej ustawy. Oznacza to, że właściwym będzie tu organ, który jest zobowiązany przez ustawodawcę do zapewnienia ochrony skrzyżowania w zakresie bezpieczeństwa ruchu, a więc w przypadku skrzyżowań dróg o różnych kategoriach, zarządca drogi wyższej kategorii. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organem tym powinien być zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. i art. 22 § 2 K.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: X , ul. [...],[...], o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...],[...], obręb [...] do nieruchomości – działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Bezsporne jest, iż wniosek M. K. dotyczy lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa. W świetle art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (z zastrzeżeniem ust. 2, który w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania). W myśl art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd nie jest więc elementem drogi – służy on obsłudze określonej nieruchomości, natomiast organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu jest – co do zasady – zarządca tej drogi, do której nieruchomość uzyskuje dostęp. W rozpoznawanej sprawie zarządcą drogi wojewódzkiej, z której ma prowadzić wnioskowany zjazd, jest Zarząd Województwa [...]. Zarząd Województwa [...] powołuje się na przepis art. 25 u.d.p., jako wyznaczający właściwość zarządcy drogi ze względu na lokalizację zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania i wyłączający tym samym jego właściwość do rozpoznania wniosku. Przepis ten dotyczy skrzyżowań dróg różnych kategorii, wskazując podmioty właściwe do podejmowania czynności, które w stosunku do poszczególnych dróg, krzyżujących się lub łączących, należą do właściwości zarządców tych dróg. Stosownie do treści art. 4 pkt 9 u.d.p., skrzyżowanie to przecięcie się lub połączenie dróg publicznych na jednym poziomie – skrzyżowanie jednopoziomowe, lub krzyżowanie się lub połączenie dróg publicznych na różnych poziomach, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy (węzeł drogowy) lub krzyżowanie się dróg na różnych poziomach, uniemożliwiające wybór kierunku jazdy (przejazd drogowy) – skrzyżowanie wielopoziomowe. Przepis art. 25 ust. 1 u.d.p. wprowadza jako zasadę rozwiązanie, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należą do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Regulacja ta rozwiązuje zatem sporną kwestię, który z zarządców krzyżujących się lub łączących dróg różnych kategorii powinien wykonywać obowiązki zarządcy w odniesieniu do skrzyżowania. Zarządca drogi wyższej kategorii zobowiązany jest więc m.in. do ochrony skrzyżowania, co zgodnie z zawartą w art. 4 pkt 21 u.d.p. definicją tego pojęcia oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Powoływane przez Zarząd Województwa [...] względy bezpieczeństwa ruchu na skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...] są jednym z kryteriów decydujących o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu publicznego, ale nie są kryterium decydującym o właściwości organu do rozpoznania wniosku w tej kwestii. Właściwość organów w sprawach zgody na lokalizację zjazdu wyznacza bowiem wyłącznie kategoria drogi, przy której ma powstać ewentualny zjazd. Również argumentacja dotycząca klasyfikacji ww. zjazdu jako zjazdu publicznego nie ma w tej sprawie znaczenia, gdyż na tym jej etapie decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność faktyczna usytuowania przyszłego zjazdu w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] (w miejscu oddalonym od pasa drogowego drogi krajowej nr [...] o ok. [...] metrów), której zarządcą, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., jest zarząd województwa i który orzeka o zezwoleniu na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 u.d.p.). Jak już bowiem wskazano, art. 25 ust. 1 u.d.p. określa wyłącznie obowiązki zarządców krzyżujących się lub łączących dróg różnych kategorii, ale nie prowadzi do zmiany podmiotowości zarządców tych dróg. Przepis ten w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł być zatem podstawą do określenia organu właściwego do rozpoznania wniosku M. K. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]w miejscowości [...] przy ul. [...] z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...],[...] obręb [...] do nieruchomości – działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] , obręb [...]. Z uwagi na powyższe, uznać należy, iż organem właściwym do rozpoznania ww. wniosku M. K. jest Zarząd Województwa [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 8