I OSK 720/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1719/17 odrzucającego skargę J. Ś. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. odrzucił skargę J. Ś. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżone pismo jest pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na jego zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W piśmie tym organ jedynie wyjaśnił skarżącemu, że w sprawach dotyczących propozycji służby bądź pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy K.p.a. i że w związku z tym jego zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a. Dodatkowo Sąd zauważył, że zaskarżone pismo nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia i w związku z tym nie może być uznane za decyzję administracyjną, postanowienie bądź też inny akt lub czynność wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."). Nie stanowi ono bowiem władczego przejawu woli organu administracji publicznej, lecz jedynie oświadczenie wiedzy. Dodatkowo Sąd wskazał, że nawet gdyby Szef Krajowej Administracji Skarbowej rozpatrzył zażalenie skarżącego z dnia 8 lipca 2017 r. w trybie art. 37 K.p.a., to wydane w tym przedmiocie postanowienie nie podlegałoby kognicji sądów administracyjnych. Postanowienie takie zaliczane jest bowiem do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii – jak w tym przypadku bezczynności organu – powstające w toku tego postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, jak również nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaś zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że skoro zaskarżone pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., na które można wnieść skargę do sądu administracyjnego, to skargę należało uznać za niedopuszczalną. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 179a p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie, o uchylenie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie następujących przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazano, że przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy przez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie mianowania, natomiast odmowa przyjęcia tej propozycji również powoduje utratę przez niego statusu funkcjonariusza; 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "p.u.s.a."), przez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej decyzji/aktu/czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia naruszenia: a) art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność), b) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby, c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, d) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, e) art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 1 p.p.s.a. Przepis ten wprost przewiduje uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, a zatem to wyłącznie w uznaniu tego sądu pozostaje, czy skierować sprawę na rozprawę, czy rozstrzygnąć ją na posiedzeniu niejawnym. Wnioski stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie są dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.) oraz z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie niezbędne stało się wyjaśnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Wskazać także należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Sąd II instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. W tym miejscu należy zauważyć, że unormowanie art. 183 § 1 p.p.s.a. jest także związane z przewidzianym w art.176 p.p.s.a. wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1719/17 o odrzuceniu skargi na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w związku z brakiem złożenia propozycji służby. Jednakże ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani i ich uzasadnienie w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na zażalenie na bezczynność, wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Koncentrują się one wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi do Sądu I instancji na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, co w okolicznościach tej sprawy w ogóle nie było i nie mogło być przedmiotem rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji błędne odrzucenie skargi, nie powołał jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać przez ten Sąd naruszone w kontekście przedmiotu zaskarżenia, którym jest pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r., a zatem skarga kasacyjna nie zawiera podstawowych elementów treściowych, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.