II SAB/Go 97/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzekazania odwołania, ewentualnie nierozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: odrzucić skargę. II SAB/Go 97/17 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (określany dalej jako DIAS) poinformował starszego aspiranta celnego J.K., iż na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm. - określanej dalej u.p.w.u.KAS) składa wyżej wymienionemu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej na następujących warunkach: 1) rodzaj umowy o pracę - umowa o pracę na czas nieokreślony, 2) stanowisko służbowe - starszy asystent, zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej, 3) miejsce wykonywania pracy — [...], 4) komórka organizacyjna Referat Likwidacji w Urzędzie Celno-Skarbowym, 5) wynagrodzenie miesięczne: zasadnicze według mnożnika 2,361 kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej, dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, 6) wymiar czasu pracy - 1/1. W piśmie tym ponadto DIAS wskazał, iż zaproponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017r. Jednocześnie organ pouczył J.K., iż zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.u.KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania powyższej propozycji powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia, natomiast w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u.KAS, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Powyższe pismo zostało doręczone wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi celnemu w dniu 29 maja 2017 r. W dniu 31 maja 2017 r. J.K. złożył DIAS pismo, opatrzone tą samą datą, w którym wskazał, iż w związku z pismem z dnia [...] maja 2017 r., zawierającym propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w korpusie służby cywilnej, na podstawie art. 111 § 1 oraz w trybie § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) wnosi o uzupełnienia powyższego pisma: 1. co do jego formy, 2. wskazania podstawy prawnej, na podstawie której funkcjonariuszowi można złożyć propozycje pracy w korpusie cywilnym, 3. uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz 4. prawa do odwołania. W uzasadnieniu tego pisma wskazał m.in., iż DIAS przedstawiając mu na piśmie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, a tym samym "ucywilnienia" funkcjonariusza poprzez zmianę warunków pracy, zamierza doprowadzić do zmiany zasadniczych elementów stosunku służbowego, uniemożliwiając funkcjonariuszowi ustosunkowania się do nich. Jednakże czynności te, jeżeli rozstrzygają o istotnych elementach i trwałych zmian stosunku służbowego konkretnego funkcjonariusza muszą być podejmowane w formie decyzji administracyjnej, jako jedynym przewidzianym przez prawo instrumentem służącym wprowadzeniu indywidualnych zmian istotnych elementów stosunku służbowego. Podkreślił również u.p.w.u.KAS nie reguluje sytuacji przedstawienia propozycji funkcjonariuszowi pracy w korpusie cywilnym, zatem przedstawiona propozycja pozostaje w sprzeczności z normami prawnymi, stanowi formę dyskryminacji i narusza zasadę równego traktowania, o czym mowa w art. 32 Konstytucji RP. J.K. w dniu 5 czerwca 2017 r. złożył oświadczenie, iż w związku z otrzymaniem propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Urzędzie Celno-Skarbowym – Delegatura w [...] przyjmuje tą propozycję. Jednakże w pismach z dnia [...] czerwca 2017r. o tożsamej treści, złożonych w dniu 6 i 7 czerwca 2017r. wystąpił z wnioskiem o wydanie mu świadectwa służby, gdyż jego zdaniem propozycja pracy była decyzją o zwolnieniu go ze służby, zaznaczając jednocześnie, że przyjął ją z przyczyn życiowo-ekonomicznych i będzie w drodze odrębnego postepowania sądowego dochodził prawa do pozostania funkcjonariuszem, względnie odzyskania statusu funkcjonariusza. J.K. złożył w dniu 8 czerwca 2017 r. w organie pismo skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (określanego dalej jako Szef KAS), w którym wskazał, iż wnosi odwołanie od otrzymanej w dniu 29 maja 2017r. propozycji pełnienia pracy w korpusie służby cywilnej, będącej jednocześnie decyzją administracyjną o jego zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, zaskarżając tę decyzję w całości, domagając się jej uchylenie w całości, a tym samym pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) nieważność poprzez oczywistą niezgodność z art. 2, 7 i 60 Konstytucji poprzez niezasadne zwolnienie go z służby w formie propozycji pracy (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost) w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do jego zwolnienia i "ucywilnienia" oraz gdy przesłanki takowe nie są w ogóle określonego w żadnej ustawie, 2) nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów u.p.w.u.KAS tj. naruszenie art. 165 ust. 3 oraz art 170 ust. 1 oraz 179 i 180 tej ustawy, 3) naruszenie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, 4) obrazę przepisów postępowania administracyjnego w postaci: a) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, iż ma być zwolniony ze służby, podczas gdy jego kwalifikacje, wiedza, wykonywane zadania, staż pracy pretendowałyby go absolutnie do pozostania w roli funkcjonariusza, b) art. 6, 8, 9 i 10 k.p.a. przez brak jego udziału w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwieniu mu jako stronie udziału w postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie, w tym złożenia wniosków i dowodów dla wykazanie kompetencji i doświadczenia w zadaniach tzw. "policyjnych", celem wykazania predyspozycji do bycia funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej", c) art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak nadania wydanej mu decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do przyczyn i powodów jego zwolnienia z służby, Odwołujący wskazał ponadto, iż wręczona propozycja działa wstecz od dnia 1 maja 2017 r. oraz wniósł o przekazanie odwołania do uprawnionego podmiotu, w przypadku, gdyby miało się okazać, że to nie Szef KAS jest organem właściwym do rozpatrzenia niniejszego odwołania. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] DIAS - odpowiadając na pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., stanowiące odwołanie od propozycji zatrudnienia - poinformował J.K., iż przepisy u.p.w.u.KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, tym samym nie znajduje zastosowania art. 133 k.p.a. Stąd z uwagi na brak podstaw do przekazania powyższego pisma Szefowi KAS, podlega ono zwrotowi. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] DIAS – odpowiadając na pismo z dnia [...] maja 2017r., stanowiące wniosek o uzupełnienie propozycji zatrudnienia - poinformował J.K., iż brzmienie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak funkcjonariuszowi. Wyraz "odpowiednio" użyty w tym przepisie oznacza, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor izby Administracji Skarbowej oraz Krajowej Szkoły Skarbowości mogą składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostkach przez nich kierowanych. Powyższy wyraz porządkuje więc kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie przepisów u.p.w.u.KAS nie ma charakteru decyzji. Wobec tego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej wraz ze stosownym pouczeniem o odwołaniu. Pismami z dnia [...] lipca 2017 r. [...] DIAS - odpowiadając na pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie wydania świadectwa pracy - poinformował J.K., że przypadki, w których funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby, określa art. 188 ustawy dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm. – określanej dalej jako ustawa o KAS). Zgodnie z tym przepisem świadectwo służby otrzymuje m.in. funkcjonariusz zwolniony ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u.KAS przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym, że nie dochodzi do zwolnienia ze służby, brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Jednocześnie pouczono funkcjonariusza, że w przypadku ustania stosunku pracy w służbie cywilnej, świadectwo pracy będzie uwzględniało również okres służby. J.K. w piśmie opatrzonym datą "[...] czerwca 2017 r." (nadanym w dniu 5 lipca 2017 r.), a skierowanym do Szefa KAS, złożył zażalenie na bezczynność wyrażającą się w braku załatwienia jego sprawy administracyjnej tj. jego odwołania zawartego w pismach z dnia [...] maja 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. od propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r., zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu tego pisma skarżący podkreślił, iż DIAS nie wykonał żadnej przewidzianej prawem czynności tzn. ani nie przekazał sprawy do Szefa KAS ani też nie przyjął do własnego rozpoznania. W związku z tym wniósł o zobligowanie DIAS do działania zgodnego z prawem i nadanie jego odwołaniu odpowiedniego biegu. W odpowiedzi na to zażalenie Szef KAS w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. [...] wskazał, iż w związku z tym, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a. , w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 § 1 k.p.a. Stąd zażalenie nie może być rozpatrzone. W dniu 18 sierpnia 2017r. J.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność DIAS polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. Skarżący wskazał, iż DIAS twierdzi, że powyższa propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i odmawia zarówno przekazania odwołania do właściwego organu drugiej instancji tj. Szefa KAS w trybie art. 133 k.p.a., jak też odmawia rozpoznania tego odwołania pomimo, iż powinien to uczynić, jeżeli uznaje, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania odwołania na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, iż powyżej wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu go z służby, a ponadto o stwierdzenie bezczynności DIAS w sprawie postępowania z jego odwołaniem od powyższej decyzji administracyjnej i nakazanie DIAS przekazania odwołania do Szefa KAS, jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania lub ewentualnie zobligowanie DIAS do rozpoznania jego odwołania, jeżeli Sąd uzna DIAS za organ właściwy ku temu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż propozycja pracy z dnia [...] maja 2017 r. ingeruje bezpośrednio w jego prawa, bezpośrednio wpływa na status jako funkcjonariusza, albowiem niezależnie od tego czy przyjmie propozycję, czy też nie, zwalnia się go ze służby i pozbawia się go statusu funkcjonariusza. Odwołując się do orzecznictwa i piśmiennictwa skarżący podniósł, iż w sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Jest to bowiem stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Przy czym dla zakwalifikowania danego pisma jako decyzji administracyjnej nie jest konieczne, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu oraz rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżący zwrócił również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy np. zezwala, przydziela, stwierdza. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Ponadto w przypadku, gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym skarżący wywiódł, że otrzymana przez niego propozycja pracy jest w istocie decyzją zwalniającą go ze służby. DIAS natomiast nie chce przekazać odwołania do Szefa KAS w trybie art. 133 k.p.a., ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. O tym, iż sprawę powinien rozpatrzyć Szef KAS świadczy treść przepisu art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który wprost wskazuje, iż w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu z służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa KAS. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o: 1/ odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego oraz że wniesienie skargi jest niedopuszczalne, 2/ ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej na wypadek, gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku z pkt 2. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż propozycja przedłożona skarżącemu jest dokumentem związanym ze jego statusem jako członka KAS i stanowi akt o charakterze pracowniczym. Oparta jest o przepisy u.w.p.KAS i stanowi oświadczenie woli pracodawcy zawierające propozycje nowych warunków zatrudnienia, zaś to od woli skarżącego zależało czyją w określonym terminie przyjmie, czy też nie. DIAS przedstawiając propozycję zatrudnienia nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. To wola adresata propozycji, treść złożonego oświadczenia woli, rodzi dalsze skutki i ewentualne działania. Tym samym propozycja określająca warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., bowiem nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnej sprawy w sprawie administracyjnej, nie mieści się również w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest bowiem indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, zaś propozycja zatrudnienia przedstawiona skarżącemu i przez niego przyjęta, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego. Ponadto przedstawiając propozycję zatrudnienia DIAS nie działał jako organ władzy publicznej, lecz jako kierownik jednostki organizacyjnej, która aktualnie jest pracodawcą skarżącego. Z uwagi na powyższe argumenty złożona przez skarżącego skarga na bezczynność – zdaniem DIAS - nie mieści się w katalogu spraw objętych orzekaniem sądów administracyjnych, zawartym w art 3 § 2 p.p.s.a. i jako taka uchyla się spod kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., co skutkować winno odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Organ wskazał również na niedopuszczalność złożonej skargi, z uwagi na naruszenie przepisu art. 53 § 2 b p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017r. Zgodnie z tym przepisem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Natomiast w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zmieniającej powyższy przepis, w art. 17 ust. 2 wskazano, iż przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Stąd też skoro wniesiona skarga dotyczy bezczynności w rozpatrzeniu pisma skarżącego złożonego 8 czerwca 2017 r., to czasowo wiąże ją z działaniem/zaniechaniem od dnia 9 czerwca 2017 r., a zatem konsekwentnie skarga winna zostać poprzedzona przez skarżącego ponagleniem, nie zaś zażaleniem, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto organ przytaczając argumentację przemawiającą za oddaleniem skargi dokonał analizy przepisów art. 165 ust. 7 art. 171 ust. 1 i ust. 2 u.p.w.KAS i wskazał, iż złożona skarżącemu propozycja pracy nie oznaczała zwolnienia go ze służby, lecz przekształcenie stosunku służby w zatrudnienie w służbie cywilnej. Nie rozstrzygała niczego w sposób władczy, co jest warunkiem uznania jej za decyzje, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia, których przyjęcie zależy od woli skarżącego, a którą to wolę skarżący składając oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy jednoznacznie wyraził. Przyjęcie propozycji zatrudnienia doprowadziło do przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy w służbie cywilnej i aktualne kwestionowanie przez skarżącego skutków podjętych przez niego działań, jawi się jako niekonsekwencja, w szczególności, kiedy skarżący pracę na nowych warunkach wykonuje i pobiera wynagrodzenie określone w propozycji zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. W związku z powyższym również chybiony jest zarzut naruszenia art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. DIAS podkreślił również, iż u.p.w.u.KAS nie przewiduje formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, jak również postępowania odwoławczego od takiej propozycji. Powyższe powoduje, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż w sprawie złożonej skarżącemu propozycji pracy prowadzone jest postępowania administracyjne, w trybie k.p.a. W konsekwencji, brak jest również podstaw do uznania, iż DIAS pozostawał w bezczynności w związku ze złożonym przez skarżącego pismem zatytułowanym "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". Niezależnie od powyższych argumentów organ na marginesie wskazał, iż jako pracodawca udzielił pracownikowi odpowiedzi na jego pismo zatytułowane "odwołanie" i poinformował go o swoim stanowisku w powyższej kwestii. Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r,. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje: - pkt 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. w sprawach, gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3, jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4; - pkt 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy organ taki będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji czy też postanowienia lub podjęcia aktu czy też dokonania czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Celem skargi na bezczynność jest natomiast spowodowanie (wymuszenie) wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego działania w postaci prawnej decyzji, postanowienia, aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy też postanowienia, a w odniesieniu do form działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym ewentualnie czy organ ma obowiązek podjęcia aktu lub stosownej czynności, a w dalszej kolejności ustalenie, iż ciążącego na nim obowiązku organ - w nakazanym prawem terminie - nie wypełnia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozostawała bezczynność DIAS, zdaniem skarżącego J.K., polegająca na nieprzekazaniu jego odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia do Szefa KAS, którą skarżący uważa za decyzję administracyjną, ewentualnie na nierozpoznaniu jego odwołania przez DIAS jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w sytuacji, gdyby sąd uznał, że to ten organ pozostaje właściwy w tym zakresie. Mając na uwadze tak skonkretyzowany przedmiot zaskarżenia to, co do zasady stwierdzić należy, że dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania od decyzji. Podstawą takiej skargi pozostaje przepis art. 3 ust. 2 pkt 9 p.p.s.a. Stanowisko w tej kwestii potwierdza orzecznictwo sądowe (por. wyrok WSA w Białymstoku z 5 grudnia 2017 r. II SAB/Bk 145/17, postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1704/16). Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest stwierdzenie, że organ podjął w sprawie decyzję administracyjną ewentualnie skierował do danego podmiotu (strony postępowania) pismo, które nie ma formalnie postaci decyzji, ale można przypisać mu taki charakter ze względu na fakt, iż zawiera ono minimum elementów pozwalających zakwalifikować je jako decyzję administracyjną. Nadto istotne pozostaje czy organ posiada kompetencję do rozstrzygania danej sprawy w formie decyzji. Dalej konieczne jest ustalenie, iż od takiej decyzji lub pisma zostało złożone odwołanie, którego organ nie przekazuje – w drodze czynności materialno-technicznej - organowi odwoławczemu z upływem 7 dni od jego wpływu tj. zgodnie z ustawowo określonym przepisem art. 133 k.p.a. terminem. Należy też przyjąć co do zasady, iż właściwym do oceny tego czy odwołanie jest dopuszczalne pozostaje nie organ, który wydał decyzję albo skierował do strony pismo (o jakim była mowa) i do którego wpłynęło pismo nazwane odwołaniem, ale organ posiadający status i kompetencje organu odwoławczego (art. 127 § 2 i art. 17 pkt 3 k.p.a.). On jedynie wyposażony został w kompetencję do oceny dopuszczalności skutecznego złożenia takiego środka prawnego (por. art. 134 k.p.a.). W sytuacji zatem nieprzekazania odwołania w takich warunkach można mówić o zaskarżalnej – w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.- bezczynności organu. Jednakże inaczej należy ocenić sytuację, gdy przejaw działalności organu administracji publicznej nie ma formy decyzji czy postanowienia, ale np. aktu czy czynności podejmowanych poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, czyli przybiera postać z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Taka zaś sytuacja – w ocenie Sądu orzekającego – zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skarżący wniósł skargę na bezczynność polegającą na nieprzekazaniu jego pisma z dnia [...] czerwca 2017 r., traktowanego przez niego jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Decyzją tę stanowić ma pismo DIAS z dnia [...] maja 2017 r. zawierające propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej, w którym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r. Zdaniem Sądu, pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej, zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera jedynie propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej. W art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS ustawodawca nie posłużył się więc formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. W konsekwencji uznać należy, że ustawodawca nie przyznał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji zatrudnienia. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła zostać raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie została wyrażona i należałoby ją domniemywać. Domniemaniu istnienia podstaw do wydania decyzji administracyjnych sprzeciwia się też szeroki katalog, poddanych kontroli sądowadministracyjnej, form działań administracji publicznej wskazany w art. 3 p.p.s.a., poszerzony zresztą odesłaniem do przepisów szczególnych. Tym samym, skoro w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS ustawodawca nie zastrzegł dla składania byłemu funkcjonariuszowi celnemu, a od 1 marca 2017 r. funkcjonariuszowi służby Celno-Skarbowej, nowych warunków zatrudnienia w formie decyzji brak podstaw do uznania, że przybiera ona taką formę prawną. W ocenie Sądu, analiza przepisów u.p.w.u.KAS skłania do poglądu, że propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Aktem taki jest indywidualny akt o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, podejmowany przez organ charakteryzujący się władztwem administracyjnym. W zakresie takiej oceny złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS byłemu funkcjonariuszowi celnemu, a od 1 marca 2017 r. funkcjonariuszowi służby Celno-Skarbowej, propozycji nowych warunków Sąd orzekający podziela poglądy wyrażone przykładowo w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 listopada 2017 r., II SA/Bk 655/17 i w wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 listopada 2017 r., II SA/Ke 579/17. Zdaniem Sądu z takim też aktem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że skarżący jako funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, jak też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a skutkiem tego jest także niedopuszczalność w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem (ani wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy), jak też brak podstaw do nadawania mu biegu w celu przekazania organowi odwoławczemu, którego w sytuacji wydania aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. po prostu brak. W świetle przytoczonych okoliczności i regulacji przepisów art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. niedopuszczalna jest w okolicznościach sprawy skarga na bezczynność DIAS w przekazaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ). Brak jest bowiem kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc niestanowiącego decyzji administracyjnej i podejmowanego poza postępowaniem administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi.