II SAB/Go 112/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S.Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby oddala skargę. II SAB/Go 112/17 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (określany dalej jako DIAS) poinformował aspiranta celnego S.Z., że na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm. - określanej dalej u.p.w.u.KAS) składa wyżej wymienionemu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej na następujących warunkach: 1) rodzaj umowy o pracę - umowa o pracę na czas nieokreślony, 2) stanowisko służbowe – starszy kontroler skarbowy, zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej, 3) miejsce wykonywania pracy — [...], 4) komórka organizacyjna Pierwszy Referat Postępowania Celnego w Urzędzie Celno-Skarbowym, 5) wynagrodzenie miesięczne: zasadnicze według mnożnika 2,537 kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej, dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, 6) wymiar czasu pracy - 1/1. W piśmie tym ponadto DIAS wskazał, iż zaproponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie organ pouczył S.Z., iż zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.u.KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania powyższej propozycji powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia, natomiast w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u.KAS, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Powyższe pismo zostało doręczone wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi w dniu 30 maja 2017 r. W piśmie opatrzonym datą [...] maja 2017 r. zatytułowanym "wezwanie do złożenia propozycji służby", które wpłynęło do organu w dniu 5 czerwca 2017 r. S.Z. wskazał, iż "w dniu 25 maja 2017r. otrzymał propozycję pracy", co jest jego zdaniem oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym z uwagi na fakt, iż na mocy przepisu art. 165 ust. 3 i 7 u.p.w.u.KAS dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej oraz otrzymują do dnia 31 maja 2017 r. propozycje służby. W związku z powyższym S.Z. wezwał DIAS jako organ administracji do niezwłocznego wydania w stosunku do niego decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu tego pisma wskazał, iż użyty w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS zwrot "odpowiednio" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów - pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby i która zgodnie z przepisem art. 169 ust. 4 u.p.w.u.KAS jest decyzją administracyjną. Powołując na powyższą argumentację skarżący oświadczył, iż domaga się przestrzegania prawa oraz wnosi o realizację ustawy i wydanie w stosunku do niej decyzji administracyjnej - propozycji służby. S.Z. złożył w Delegaturze Urzędu Celno-Skarbowego w dniu 31 maja 2017 r. pismo skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (określanego dalej jako Szef KAS), w którym wskazał, iż wnosi odwołanie "od otrzymanej w dniu 25 maja 2017 r." propozycji pełnienia pracy w korpusie służby cywilnej, będącej jednocześnie decyzją administracyjną o jego zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, zaskarżając tę decyzję w całości, domagając się jej uchylenie w całości, a tym samym pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2, 7, 32 ust. 1 i 60 Konstytucji, art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS, art. 179 i 180 ustawy dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm. – określanej dalej jako ustawa o KAS), art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.). Odwołujący wniósł ponadto o przekazanie odwołania do uprawnionego podmiotu, w przypadku, gdyby miało się okazać, że to nie Szef KAS jest organem właściwym do rozpatrzenia niniejszego odwołania. S.Z. w dniu 31 maja 2017 r. złożył oświadczenie, iż w związku z otrzymaniem propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Urzędzie Celno-Skarbowym w Pierwszym Referacie Postępowania Celnego przyjmuje tą propozycję. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017r., które wpłynęło do organu w dniu 13 czerwca 2017r. S.Z. wezwał DIAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej podnosząc, iż zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS powinna zostać mu przedstawiona propozycja służby. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] DIAS - odpowiadając na pismo z dnia [...] maja 2017 r., stanowiące odwołanie od propozycji zatrudnienia - poinformował S.Z., iż przepisy u.p.w.u.KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, tym samym nie znajduje zastosowania art. 133 k.p.a. Stąd z uwagi na brak podstaw do przekazania powyższego pisma Szefowi KAS, podlega ono zwrotowi. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] DIAS – odpowiadając na pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., wzywające do usunięcia naruszenia prawa – poinformował S.Z., iż zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z dnia 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a., przy czym aktualny t.j. opublikowany został w Dz. U z 2017 r. pod poz. 1369) w brzmieniu obowiązującym z dniem 1 czerwca 2017 r. jeśli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę bez skorzystania z tego prawa. Przy czym organ zaznaczył, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja określona w przepisie art. 52 § 3 p.p.s.a. zarówno w obowiązującym obecnie, jak i przed dniem 1 czerwca 2017 r., podkreślając jednocześnie, iż przepisy u.p.w.u.KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Wobec powyższego organ uznał wezwanie z dnia [...] czerwca 2017 r. za bezprzedmiotowe. W dniu 27 czerwca 2017 r. S.Z. złożył w organie pismo, w którym ponownie domagał się wydania decyzji określającej warunki pełnienia służby, a nie propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, o której mowa w art. 165 ust. 6 i 7 u.p.w.u.KAS. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] DIAS – odpowiadając na pismo z dnia [...] maja 2017r., wzywające do wydania decyzji - poinformował S.Z., iż brzmienie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak funkcjonariuszowi. Wyraz "odpowiednio" użyty w tym przepisie oznacza, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Krajowej Szkoły Skarbowości mogą składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostkach przez nich kierowanych. Powyższy wyraz porządkuje więc kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie przepisów u.p.w.u.KAS nie ma charakteru decyzji. W związku z powyższym DIAS stwierdził, że przedłożona propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach prawa, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] DIAS – odpowiadając na pismo z dnia [...] maja 2017 r., wzywające do wydania decyzji - podtrzymał swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w powołanym powyżej piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. S.Z. w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanym do Szefa KAS złożył zażalenie na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS) oraz pomimo upływu ustawowego terminu (tj. 31 maja 2017 r.), co jest działaniem rażąco niezgodnym z prawem. W związku z powyższym żalący wniósł o zobligowanie DIAS do złożenia mu propozycji służby. W odpowiedzi na to zażalenie Szef KAS w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. [...] wskazał, iż w związku z tym, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 § 1 k.p.a. Stąd powyższe zażalenie nie może być rozpatrzone. W powyższych okolicznościach S.Z. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność DIAS w związku z brakiem realizacji obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS wnosząc o to, aby Sąd stwierdził istnienie bezczynności DIAS i zobowiązał organ do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż zaczął pełnić służbę w Służbie Celnej w 1991 r., przy czym w latach 1991 – 2004 służbę tę wykonywał w pionie odpraw celnych, a w latach 2004 - 2017 w pionie postępowania, wykazując się nienaganną służbą, długoletnim stażem służby, wszechstronnym doświadczeniem i umiejętnościami zawodowymi, nabytą wiedzą, wysokimi ocenami, co jednoznacznie wskazuje na spełnienie wszelkich kryteriów wymaganych do pełnienia służby w administracji skarbowej. Skarżący wskazał ponadto, iż przyjął propozycję pracy w maju 2017 r., działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym, nie mniej cały czas kwestionując jej zasadność, domagając się złożenia mu propozycji służby i tym samym utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Dokonując wykładni art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS skarżący zaznaczył, iż wskazany przepis operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 u.p.w.u.KAS zwrotami, tj. "odpowiednio" oraz "albo", co należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza) ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Innymi słowy - organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy tego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczają by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Gdyby ustawodawca chciał zapisać przepis inaczej powinien nie używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy. Również z treści art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS wyraźnie wynika rozróżnienie na to, że funkcjonariusze otrzymają tylko propozycje służby, a pracownicy tylko propozycje pracy. Za takim stanowiskiem zdaniem skarżącego przemawiają również zasady wynikające z art. 2, 7, 31 ust. 1, art. 45 ust. 1 i 60 Konstytucji, w przeciwnym bowiem razie doszłoby do nierównego jego traktowania oraz dyskryminacji ze względu na wiek i przynależność związkową w oparciu o przepisy, które nie zawierają obiektywnych i weryfikowalnych kryteriów, co świadczy o ich absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o: 1/ odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, 2/ ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej na wypadek, gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku z pkt 1. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż w u.p.w.u.KAS jest brak normy prawnej, która nakazywałby DIAS bezwzględny obowiązek złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jednocześnie nie toczy się żadne postępowanie w tym zakresie, w którym DIAS działający jako organ, zobowiązany byłby do wydania decyzji, postanowień czy innych aktów/czynności z zakresu administracji publicznej. Brak zatem tzw. sprawy administracyjnej, w której organ zobowiązany byłby wydać rozstrzygnięcie lub dokonać czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kwestia otrzymania propozycji pracy lub służby na podstawie u.p.w.u.KAS i ewentualnego skutku w postaci wygaśnięcia stosunku pracy/służby związana jest z kształtowaniem zatrudnienia w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, a konkretnie w Izbie Administracji Skarbowej, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie działała tu jako organ władzy publicznej, lecz jako kierownik jednostki organizacyjnej - Izby Administracji Skarbowej, która stała się z dniem [...] marca 2017 r. pracodawcą skarżącego. Ponadto organ wskazał, iż w sprawie propozycji pracy/służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym skarga nie została wniesiona (bo nie mogła być wniesiona), po wyczerpaniu środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o KAS zadania kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy w izbie administracji skarbowej wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi KAS wykonuje Dyrektor Izby Administracji Skarbowej. Natomiast art. 37 tej ustawy mówi, że w sprawach organizacyjno - finansowych izba administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi oraz urzędami celno - skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej. W związku z powyższym, skarga dotyczy czynności/bezczynności Izby Administracji Skarbowej jako aktualnego pracodawcy skarżącego, w którego imieniu występuje DIAS, jako kierownik tej jednostki organizacyjnej. Tym samym - zdaniem organu - wbrew oznaczeniu skarżącego, adresatem skargi powinna być Izba Administracji Skarbowej, a nie jej Dyrektor. Z uwagi na powyższe argumenty, złożona przez skarżącego skarga na bezczynność DIAS, nie mieści się w katalogu spraw objętych orzekaniem sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a. i jako taka uchyla się spod kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., co skutkować winno odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. Na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił argumentów w zakresie istnienia podstaw do odrzucenia skargi, organ wskazał, iż z brzmienia przepisów art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 u.p.w.u.KAS wynika jednoznacznie, że kierownik jednostki organizacyjnej był uprawniony do wyboru propozycji, jaką składał pracownikom lub funkcjonariuszom w zakresie tego, czy proponował im zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy proponował pełnienie służby. Użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej mógł składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostce przez siebie kierowanej. Wyraz "odpowiednio" porządkuje więc kwestię tego komu składa się propozycję, natomiast nie determinuje tego, jakiego rodzaju propozycja powinna być złożona. Tym samym - w ocenie organu - kierownik jednostki organizacyjnej był uprawniony na mocy powyższego przepisu do przedłożenia skarżącemu propozycji określającej warunki zatrudnienia i fakt, że przed datą przyjęcia przez skarżący tej propozycji, posiadał on status funkcjonariusza, nie obligował DIAS do przedłożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby. Organ zwrócił również uwagę, iż w sprawie na bezczynność sąd nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, a sąd stwierdzając bezczynność nie może nakazać organowi podjęcia określonej decyzji, postanowienia, aktu lub czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na organie wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność DIAS w przedmiocie złożenia skarżącemu propozycji służby. Organ bowiem złożył skarżącemu - jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej w dniu [...] maja 2017 r. - jedynie propozycję zatrudnienia. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcie kwestii czy na DIAS ciążył obowiązek złożenia skarżącemu propozycji służby. Skarżący na mocy art. 165 ust. 1 i 3 u.p.w.u.KAS, będący do dnia [...] marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem służby celno-skarbowej pełniącym służbę w Urzędzie Celno-Skarbowym w Delegaturze i zachował ciągłość służby. Przy czym wyjaśnić trzeba, że wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Z kolei pismem z dnia [...] maja 2017 r. DIAS złożył skarżącemu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (a nie pełnienia służby, co należy podkreślić), a skarżący tą propozycję przyjął w dniu 31 maja 2017 r. Analiza regulacji zawartych u.p.w.u.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział w tej ustawie trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych tj.: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.p.w.u.KAS); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 u.p.w.u.KAS); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.u.KAS). Zgodnie z powołanym powyżej art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W myśl natomiast art. 169 ust. 4 u.p.w.u.KAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4 – stosownie do art. 169 ust. 6 u.p.w.u.KAS - stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 u.p.w.u.KAS). W świetle powyższej regulacji nie ulega wątpliwości, że propozycja służby stanowi decyzję administracyjną, wydaną w postępowaniu administracyjnym, do której stosuje się przepisy k.p.a., podlegającą kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji tej kognicji - na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - podlega również skarga na bezczynność w przypadku braku złożenia propozycji służby. Jako, iż decyzję tą w świetle art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS wydaje Dyrektor Izby Administracji Skarbowej prawidłowo DIAS został określony w skardze jako strona stosownie do art. 32 p.p.s.a. Ponadto skarżący spełnił wymogi formalne określone w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. składając do Szefa KAS wspomniane powyżej pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. Przy czy podkreślenia wymaga mimo, iż od decyzji stanowiącej propozycję zatrudnienia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże zażalenie (aktualnie ponaglenie) zgodnie z art. 37 k.p.a wnosi do organu wyższego stopnia, a nie wyższej instancji. Organ wyższego stopnia to organ nadrzędny w hierarchii administracyjnej, którym w kontrolowanej sprawie jest Szef KAS stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o KAS. Natomiast organ wyższej instancji to organ, który jest wyznaczony do rozpatrzenia ewentualnego odwołania. Nie zawsze organ wyższego stopnia jest równocześnie organem wyższej instancji (por. J. Terlega, Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i jego rola w zwalczaniu bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego, EP 2015, Nr 6). Oceniając merytorycznie skargę, należy podkreślić, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż użycie w przytoczonym wyżej przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" – przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 u.p.w.u.KAS – prowadzi do wniosku, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 u.p.w.u.KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Jednocześnie kierując się systemową wykładnią przepisów oraz zasadami wynikającymi z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji Sąd uznał, nie podzielając w tym zakresie stanowiska skarżącego, że ustawodawca mógł przewidywać i przewidział w toku zmian strukturalnych dotychczasowych służb celnych i skarbowych – również i takie zmiany, które polegały na zmianie statusu dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. W szczególności należy zwrócić uwagę, iż wprawdzie z zasady równości wobec prawa oraz równego dostępu do służby publicznego wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów w obrębie jednej klasy (kategorii), jednakże dopuszcza się możliwość różnicowania sytuacji tych podmiotów z uwagi na racjonalne i istotne kryterium, wagę interesu, któremu zróżnicowanie ma służyć oraz pozostawanie kryterium zróżnicowania z wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z dnia 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK-A 2006/2/15). Niewątpliwie przy dokonywaniu reorganizacji organów podatkowych i celnych, mających przecież na celu poprawienia ich funkcjonowania oraz ściągalności danin publicznych, co leży przecież w interesie całego społeczeństwa, dopuszczalne jest przeprowadzenie również zmian w zakresie formy zatrudnienia. Niemniej jednak, co należy podkreślić, możliwość taka nie oznacza całkowitej arbitralności (niepoddającej się kontroli sądowej) w decydowaniu o podstawowych warunkach zatrudnienia (miejscu pracy, stanowisku, wysokości wynagrodzenia i charakterze zatrudnienia). W przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Sąd uznaje, że kryteria te, co do zasady, pozwalają obiektywnie ocenić przydatność konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej i w tym zakresie niezasadne są zastrzeżenia podnoszone przez skarżącego w skardze. Skoro zatem nie istniał po stronie organu obowiązek przedłożenia skarżącemu jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że DIAS jest bezczynny w zakresie braku przedłożenia skarżącemu propozycji służby. Należy podkreślić, że o ile obowiązujące przepisy nie nakazują przedłożenia skarżącemu propozycji służby, nie oznacza to, że organ takiej propozycji nie może złożyć. Wręcz przeciwnie, DIAS powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować warunki służby skarżącemu, a gdyby złożenie takiej propozycji było niemożliwe, niedopuszczalne lub z innych przyczyn naruszałoby prawo, to należy skarżącemu złożyć propozycję pracy uzasadniając to przesłankami (zawartymi w samej propozycji). W niniejszej sprawie Sąd stwierdza jedynie, że nie było podstawy prawnej do składania skarżącemu – niezależnie od okoliczności – tylko propozycji służby w administracji celno-skarbowej. Nie dokonuje natomiast oceny merytorycznej trafności samej propozycji zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r., jako jednej z dwóch możliwych propozycji w świetle art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, które mogły być złożone skarżącemu. Akt ten bowiem stał się przedmiotem oceny w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 680/17, w którym dopuszczono możliwość kontrolowania propozycji zatrudnienia przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie można DIAS postawić w zakresie objętym przedmiotem skargi zarzutu bezczynności. W związku z tym skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.