II OSK 1299/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 378/17 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w L. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] marca 2017 r. w przedmiocie "uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, po wznowieniu postępowania". W uzasadnieniu Sąd I Instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Wójt Gminy J. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na eksploatacji odkrywkowej piasku ze złoża "[...]", położonego w miejscowości [...], w gminie [...], w powiecie radomskim. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpiła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: inwestor). W dniu 1 września 2016 r. do Wójta Gminy J. wpłynęło pismo Stowarzyszenia, w którym zgłosiło swój udział w postępowaniu, na podstawie art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). W piśmie z 7 września 2016 r. organ I instancji poinformował Stowarzyszenie, że wniosek spełnia wymagania z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, a Stowarzyszenie może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu. Wskazał ponadto, że 30 sierpnia 2016 r. została wydana decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a o wszelkich działaniach strony zawiadamiane są w trybie art. 49 k.p.a. Pismem z 10 października 2016 r. Stowarzyszenie wniosło o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. organ I instancji wznowił postępowanie. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy J. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji do skutecznego żądania wznowienia postępowania w sprawie. Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie. Decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło zaskarżoną decyzji w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie nie było stroną postępowania (nie przysługuje jej przymiot strony) zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Organizacja społeczna (organizacja ekologiczna), która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Organ odwoławczy uznał, że w związku z tym brak było podstaw do wznowienia postępowania w tej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. W pierwszej kolejności Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, art. 79 ustawy środowiskowej przez jego nieuwzględnienie i w konsekwencji oddalenie skargi. Decyzja organu I instancji została wydana pomimo niezapewnieniu społeczeństwu udziału przy jej wydawaniu. Po drugie, art. 80 ustawy środowiskowej przez jego nieuwzględnienie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy decyzja organu I instancji wydana została z pominięciem wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. Po trzecie, art. 63 ust 1 ustawy środowiskowej przez jego nieuwzględnienie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana pomimo braku łącznego uwzględnienia w niej wszystkich uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1269 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy organ odwoławczy bezzasadnie umorzył postępowanie I instancji w całości. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a wobec okoliczności podnoszonych przez Stowarzyszenie wydana w jego wyniku decyzja powinna zostać uchylona w całości, a organ odwoławczy powinien orzec co do istoty sprawy lub uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po drugie, art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, podczas gdy organ odwoławczy "dokonał jego błędnej wykładni polegającej na nie dokonaniu rozróżnienia pomiędzy rzeczywistym powołaniem się przez organizację społeczną - Stowarzyszenie Zieloni Rzeczypospolitej Polskiej - na przesłankę dotyczącą niebrania udziału w postępowaniu przez tę właśnie organizację, a powołaniem się przez organizację społeczną na przesłankę dotyczącą nie brania udziału w postępowaniu przez samą stronę". W konsekwencji organ odwoławczy "niewłaściwe go zastosował" i stwierdził brak podstaw do wznowienia postępowania. Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w związku z art. 31 § 3 k.p.a. i art. 147 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, podczas gdy organ odwoławczy "dokonał jego błędnej wykładni" polegającej na uznaniu, że organizacja społeczna, która stosownie do art. 31 ust. 4 k.p.a. powinna zostać zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, a zawiadomiona nie została, nie jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania opartym na przesłance wynikającej z tego przepisu. Po czwarte, art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, podczas gdy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji pominął negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na infrastrukturę gminy oraz na zaburzenie prawidłowego i zdrowego funkcjonowania jej mieszkańców, a także na środowisko. W konsekwencji błędnie ustalił rodzaj i skalę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co doprowadziło do tego, że decyzja organu I instancji została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym i powinna zostać uchylona przez organ odwoławczy. Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, pomimo zaistnienia przesłanek w postaci wydania z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W tej sprawie pomimo wniosku stowarzyszenia o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy stowarzyszenie jako organizacja społeczna (ekologiczna) była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, oparte na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Organizacja społeczna, która nie jest stroną z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 k.p.a., działa w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 § 1 k.p.a.). Przedmiotem takiej sprawy administracyjnej nie są zatem prawa lub obowiązki, wynikające z prawa materialnego dotyczące organizacji społecznej. Ponadto, w związku z tym, norma z art. 31 § 3 k.p.a. daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się określone konsekwencje prawne. Organizacja społeczna może, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13). Oznacza to, że w świetle dyspozycji art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest wyłącznie na żądanie strony, a w związku z tym podmiot działający na prawach strony uprawnienia takiego nie posiada (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2548/15). Zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ organ miał podstawy do uchylenia decyzji Wójt Gminy J. z [...] grudnia 2016 r. i umorzenia postępowania wznowieniowego organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów również wszystkie zarzuty dotyczące prawa materialnego podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 79, art. 80 oraz art. 63 ust 1 ustawy środowiskowej, nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczą one bowiem kwestii związanych ze zgodnością z prawem decyzji środowiskowej objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. W tej sprawie brak było podstaw prawnych do wznowienia postępowania, a co za tym idzie, do dokonania kontroli decyzji środowiskowej w tym nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Jedynie ubocznie wskazać należy, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, ponieważ stowarzyszenie nie powołało właściwych jednostek redakcyjnych tych przepisów. Z tych samych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Kwestia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na infrastrukturę gminy oraz na zdrowie jej mieszkańców, nie była przedmiotem oceny na tym etapie postępowania. Zarzuty w tym zakresie również dotyczą zgodności z prawem decyzji środowiskowej i nie mogły zostać skutecznie podniesione na tym etapie postępowania. Mając powyższe na uwadze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak było przesłanek do uwzględnienia skargi, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Również w przypadku tego zarzutu należy zaznaczyć, że został on błędnie sformułowany, ponieważ nie wskazuje właściwej jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który to przepis dzieli się na trzy litery odpowiadające poszczególnym naruszeniom przepisów prawa dającym podstawę do uwzględnienia skargi. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.