V SA/Wa 318/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia części opłaty podwyższonej za pobór wód; oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (zwanego dalej: "SKO") z dnia ... grudnia 2016 r. o numerze ...., utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego (zwany dalej: "Marszałkiem Województwa") z dnia ... października 2016 r. o numerze ..., którą odmówiono Spółdzielni Mieszkaniowej "..." z siedzibą w W. (zwanej dalej: "Spółdzielnią" lub "Skarżącą") umorzenia części opłaty podwyższonej za pobór wód. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia ... września 2016 r. Spółdzielnia wystąpiła o umorzenie części opłat za pobór wód za okres od Il półrocza 2010 r. do 2014 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż do 2014 r. Spółdzielnia nie była wzywana do ponoszenia opłat za wodę pobieraną z ujęcia wód podziemnych, które znajduje się na jej terenie. Ujęcie to aktualnie należy do Spółdzielni, jednakże nie miało uregulowanego stanu formalnoprawnego do końca 2014 r. Spółdzielnia uzyskała pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych w 2015 r. Jednocześnie podniesiono, iż Zarząd Spółdzielni deklaruje zapłatę kwoty równej stawce za pobór wody w larach 2010-2014 w wysokości ... zł, natomiast zwraca się o umorzenie w pozostałej części z uwagi na brak możliwości poniesienia takiego wydatku. Decyzją z dnia ... października 2016 r. Marszałek Województwa odmówił umorzenia zaległości opłaty podwyższonej w części, w jakiej przewyższają one kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska w przypadku, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję, za pobór wód za okresy od II półrocza 2010 r. do 2014 r. bez wymaganego pozwolenia, która nie podlegała odroczeniu. W podstawie prawnej decyzji przywołano przepisy art. 316 i art. 318 ust. 6 w zw. z art. 281 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w wyniku weryfikacji wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za okresy od II półrocza 2010 r. do 2014 r. ustalono, iż zaległość opłaty za pobór wód przez Spółdzielnie wynosi łącznie ... zł wraz z odsetkami za zwłokę, związanymi z przekroczeniem terminu płatności. Marszałek Województwa zauważył, iż zgodnie z art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną. Organ przywołał następnie regulacje, które dają możliwość ubiegania się o odroczenie terminu płatności opłat za korzystanie ze środowiska, zawarte w przepisach art. 317 ust. 1 i 318 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zdaniem organu, w toku niniejszego postępowania Spółdzielnia nie przedstawiła informacji wskazującej na realizację przedsięwzięcia mającego na celu usunięcie przyczyny ponoszenia opłat podwyższonych w związku z poborem wód bez wymaganego pozwolenia, którego brak jest przyczyną naliczenia opłaty podwyższonej. Zaznaczył przy tym, iż to po stronie podmiotu, który ubiega się o przyznanie ulgi, jako tego, kto występuje o określone uprawnienie, leży obowiązek wykazania, że w dotyczącej go sprawie spełnione są przesłanki do jej zastosowania. Reasumując Marszałek Województwa podniósł, iż przedstawione przez Spółdzielnię argumenty i twierdzenia nie stanowią podstawy do udzielenia żądanej ulgi i zmniejszenia – zgodnie z art. 318 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska – zaległości opłaty podwyższonej za pobór wód w okresie od II półrocza 2010 r. do 2014 r. bez wymaganego pozwolenia, która nie podlegała odroczeniu. Zaskarżoną decyzją z dnia ... grudnia 2016 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia ... października 2016 r. Organ odwoławczy przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz zauważył, iż Marszałek Województwa uzasadnił odmowę umorzenia części opłaty faktem, iż nie został wniesiony uprzedni wniosek o odroczenie płatności opłaty. SKO stwierdziło następnie, iż decyzja pierwszej instancji jest prawidłowa, choć wątpliwości budzić może czy Marszałek Województwa prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego. Zdaniem SKO, uchybienia w tym zakresie nie miały jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż przepisy prawa, na podstawie których rozstrzygana była sprawa, powodują, że tylko istnienie istotnych z ich punktu widzenia okoliczności umożliwia uzyskanie pozytywnej decyzji przez wnioskodawcę. Zdaniem SKO, najistotniejsze w sprawie jest to, że opłata podwyższona może być umorzona tylko na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, które przewidują możliwość umorzenia opłaty podwyższonej tylko w sytuacji odroczenia płatności tej opłaty. Natomiast nie mają w tym zakresie zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; zwanej dalej: "O.p."), które zawierają normy dające możliwość oceny istnienia przesłanek umorzenia należności z punktu widzenia sytuacji podmiotu zobowiązanego. W ocenie SKO, stan faktyczny sprawy nie był sporny, bowiem Spółdzielnia jest właścicielem ujęcia wody, zaś należne opłaty wnosi dopiero od chwili dowiedzenia się o braku pozwolenia wodnoprawnego (które obecnie posiada). Ponadto Spółdzielnia nie przedstawiła dowodów mających świadczyć aby uzyskano wcześniej pozwolenie wodnoprawne na przedmiotowe ujęcie, ani żeby stała się następcą takiego pozwolenia. Organ odwoławczy zauważył, iż zasadnicze znaczenie w sprawie miała okoliczność, że w stosunku do opłaty podwyższonej objętej wnioskiem nie została wydana uprzednio decyzja o odroczeniu płatności. Tylko wydanie takiej decyzji pozwoliłoby wnioskodawcy na ubieganie się o umorzenie należności, po spełnieniu dodatkowego warunku związanego z realizacją inwestycji. SKO uznało zarzuty podniesione w odwołaniu za niezasadne. W szczególności podniesiono, iż nie ma znaczenia dla sprawy okoliczność, iż Spółdzielnia dowiedziała się o konieczności uiszczenia opłaty dopiero w 2015 r., jak również to, że nie mogła realizować inwestycji, bo przyczyną powstania należności był brak pozwolenia wodnoprawnego. Organ zauważył, iż to podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany jest przestrzegać odpowiednich przepisów, zaś nieznajomość prawa w tym względzie nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność. Wskazał przy tym, iż naliczenie i uiszczanie opłaty podwyższonej następuje z mocy prawa i obciąża podmiot zobowiązany, zaś w przypadku nierealizowania tego obowiązku, właściwy organ może wydać decyzję o wymierzeniu opłaty podwyższonej, która jednak ma charakter deklaratoryjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia ... grudnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, złamanie konstytucyjnej zasady działania demokratycznego państwa prawa i równości podmiotów wobec prawa oraz całkowity brak logiki w zastosowaniu wobec Spółdzielni przepisu, który odnosi się do zupełnie odmiennego stanu faktycznego i płynących stąd skutków. W szczególności skarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca w rażący sposób narusza podstawowe zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, to jest: zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; zasadę prawdy obiektywnej; zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa oraz tzw. zasadę przekonywania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji według przedstawionych powyżej kryteriów oraz uwzględniwszy stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska – w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r., zatem w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej zgodnie z art. 493 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Stosownie do ogólnej zasady wynikającej z art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 279 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jeżeli obowiązek poniesienia opłaty jest związany z eksploatacją instalacji, podmiotem obowiązanym do poniesienia opłat z tytułu poboru wody – jest użytkownik urządzenia wodnego w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. W niniejszej sprawie poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, iż Skarżąca była użytkownikiem urządzenia wodnego – ujęcia wód podziemnych, wykonanego przez Instytut Badań Jądrowych w Ś., znajdującego się na terenie należącym do Spółdzielni. Nie jest również sporne i to, że Skarżąca korzystała z tego urządzenia wodnego w okresie objętym wnioskiem, tj. od Il półrocza 2010 r. do końca 2014 r. – bez pozwolenia, zaś stosowane pozwolenie uzyskała dopiero w 2015 r. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej wynika wprost z przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, bez potrzeby wydawania w tym zakresie decyzji. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 1730/10, który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, naliczenie i uiszczenie opłaty podwyższonej w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska – następuje z mocy prawa. Wprawdzie w następstwie uchybienia takiemu obowiązkowi organ ochrony środowiska może wydać decyzję, ale w sposób następczy, czyli z powodu właśnie uchybienia obowiązkowi wynikającemu z prawa i jest to oczywiście decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym (por. także wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 340/07; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawidłowo zatem przyjęły organy, iż Skarżąca była obowiązana do obliczenia i uiszczenie opłaty podwyższonej w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Spółdzielnia nie posiadała bowiem wymaganego w tym zakresie pozwolenia na korzystanie z urządzenia wodnego, co obligowało ją do naliczania i uiszczania od razu opłaty podwyższonej za każde półrocze, zgodnie z przepisami art. 276 ust. 1 i art. 292 w zw. z art. 284 ust. 1 i art. 285 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie jest jednakże decyzja wymierzająca Skarżącej opłatę podwyższoną (która nie została wydana) lecz decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu zaległości w płatności takiej opłaty. Zaskarżona decyzja jest decyzją ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Skarżącej z dnia ... września 2016 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, czemu nie przeczy sama Skarżąca, przed wystąpieniem z wnioskiem z dnia ... września 2016 r. o umorzenie części opłat za pobór wód za okres od Il półrocza 2010 r. do 2014 r., Spółdzielnia nie wnosiła o odroczenie płatności tych opłat. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie czy – w świetle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska – istniała możliwość umorzenia lub zmniejszenia opłaty podwyższonej, bez uprzedniego złożenia wniosku o odroczenie płatności tej opłaty i uzyskania w tym względzie stosownej decyzji. Wskazać zatem należy, że kwestie umorzenia lub zmniejszenia przedmiotowych płatności uregulowane zostały w przepisie art. 319 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Możliwość zmniejszenia należnych opłat i kar przewidziana została w art. 319 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca zastrzegł jednak, że konstrukcja zmniejszenia nie ma zastosowania w przypadku opłat lub kar wymaganych w związku ze składowaniem lub magazynowaniem odpadów bez uzyskania stosownej decyzji (ust. 3) oraz w przypadku opłat związanych z wprowadzeniem ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (ust. 3a). W tych przypadkach - jeżeli spełnione zostaną przesłanki określone w ust. 3 i 3a – następuje umorzenie opłat lub kar. W ocenie Sądu, zastosowanie klasycznych reguł wykładni gramatycznej prowadzi do wniosku, iż stosowanie art. 319 ustawy – Prawo ochrony środowiska, bez wcześniejszego zastosowania art. 317 i 318, nie jest możliwe. Do takiego samego wyniku prowadzi również zastosowanie reguł wykładni systemowej i celowościowej, aczkolwiek wobec nie budzących wątpliwości efektów wykładni gramatycznej sięganie do tych reguł wydaje się zbyteczne. Już samo brzmienie ust. 1 i ust. 3a omawianego przepisu wskazuje, że zmniejszenie opłat lub ich umorzenie dotyczy wyłącznie opłat odroczonych. W pierwszej części ust. 1 zapisano, co prawda, jako przesłankę zmniejszenia opłat terminowe zrealizowanie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności, jednak już w jego dalszej części ustawodawca wyraźnie wskazuje, że właściwy organ w drodze decyzji orzeka o zmniejszeniu odroczonych opłat. Podobna sytuacja ma miejsce w ust. 3a, gdzie w początkowej części przepisu użyto sformułowania: "jeżeli odroczeniu podlegały opłaty" co mogłoby sugerować, że wcześniejsze odroczenie nie jest konieczne (bo wówczas ustawodawca użyłby sformułowania: "jeżeli odroczeniu uległy opłaty"), jednak przeczy takiej sugestii końcowa część przepisu, w której używając trybu dokonanego zapisano, że właściwy organ stwierdza w drodze decyzji umorzenie odroczonych opłat. Treść obu norm zawartych w ust. 1 i ust. 3a art. 319 czytana w całości (a nie tylko w ich początkowych fragmentach), wskazuje zatem wyraźnie, że przewidziane w nich ulgi mogą być stosowane wyłącznie wobec opłat i kar, które zostały wcześniej odroczone. Powyższe stanowisko zostało w całości zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 340/07 stwierdził, iż umorzenie dotyczy wyłącznie opłat wcześniej odroczonych stosowną decyzją administracyjną wydaną przez właściwy organ administracji publicznej. Stanowisko to znajduje dodatkowo oparcie w systematyce przepisów Działu IV ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z treści art. 317 i 318 tej ustawy jednoznacznie wynika, iż najpierw właściwy organ, w formie decyzji administracyjnej, odracza płatność określonej, a nie jakiejkolwiek, opłaty za korzystanie ze środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku, który winien odpowiadać określonym wymogom. Zatem umorzenie może dotyczyć wyłącznie opłaty uprzednio odroczonej odpowiednią decyzją administracyjną. Mając zatem na uwadze, iż bezsporne było w sprawie to, że Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o odroczenie terminu płatności opłaty, a do tego w terminie w przewidzianym w art. 318 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, Sąd uznał, iż działające w sprawie organy prawidłowo uznały, że wniosek Spółdzielni o umorzenie nie może zostać uwzględniony. Z tych wszystkich względów skarga okazała się nieuzasadniona. W tym zakresie wskazać dodatkowo należy na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 340/07, zgodnie z którym, pierwszoplanowym celem ustawy – Prawo ochrony środowiska jest ochrona środowiska. Taki cel znajduje oparcie w art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego w takim kontekście należy wykładać znaczenie wszystkich zawartych w omawianej ustawie uregulowań, w tym również tych, które dotyczą opłat za korzystanie ze środowiska i ich umarzania. Dlatego też należy przyjąć, że określone w ustawie formy oddziaływania restrykcyjnego nie są celem samym w sobie, ale stanowią środek służący zapewnieniu ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.