II OSK 3270/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.U.H. "[...]" P. J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 607/17 w sprawie ze skargi J. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.U.H. "[...]" P. J. G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Wr 607/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.U.H. "[...]" P. J. G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (dalej: DRZGW we W., organ II instancji) z [...] lipca 2017 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód, oddalił skargę w całości. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że trafnie Starosta P. (dalej: organ I instancji) uznał, że treść wniosku skarżących z [...] lipca 2016 r. o wznowienie postępowania odpowiadała przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Według Sądu I instancji, ze stanowiska organu I instancji wynika, że wyeliminował on z obrotu prawnego ostateczną decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym, mimo że jak sam przyznał, nie był w stanie ocenić związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tym pozwoleniem a możliwością funkcjonowania elektrowni wodnych. Wobec tego zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji nie był w stanie ocenić również przymiotu strony inicjatorów postępowania wznowieniowego. Według Sądu I instancji, na aprobatę zasługuje pogląd organu II instancji, który w ramach własnej oceny zgromadzonego już materiału dowodowego przyjął, że elektrownie wodne Mała Elektrownia Wodna T. M. (K.) oraz P.P.U.H. "[...]" P. J.G., nie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przez [...] "[...]" sp. z o.o. korzystania z wód. Z faktu tego DRZGW we W. wyprowadził słuszny wniosek, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie legitymują się przymiotem strony i na tej podstawie odmówił uchylenia decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2014 r., nr [...] z powodu stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, kluczowe dla oceny zaskarżonej decyzji było ustalenie, że przesłanka wznowienia postępowania, wskazana we wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. nie zaistniała, uniemożliwiając tym samym ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Trafnie zatem przyjmując, że przesłanka, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała, co w swoim rozstrzygnięciu wykazał DRZGW we W., odmówiono uchylenia decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2014 r. W skardze kasacyjnej J. G. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji oraz na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 132 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (dalej: Prawo wodne) poprzez brak wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], która została wydana na podstawie operatu wodno prawnego zawierającego nieaktualne dane hydrologiczne, czyli została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym powinna zostać stwierdzona jej nieważność. Wskazując i zarzucając powyższe, wniesiono o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy właściwemu sądowi do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.); II. zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości prawem przepisanej (art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w opinii skarżącego w niniejszej sprawie istotnym jest niewątpliwy fakt, że operat wodnoprawny, stanowiący podstawę wydanego spółce [...] "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia wodnoprawnego zawiera obliczenia oparte na nieaktualnych danych hydrologicznych, co zostało potwierdzone przez biegłego mgr. inż. K. O., powołanego w postępowaniu administracyjnym przez Starostę P. Skoro zaś dane hydrologiczne przyjęte za podstawę obliczeń są nieaktualne, gdyż jak podkreślił biegły w wydanej przez siebie opinii, nie uwzględniają tendencji do zmniejszania sumy opadów oraz nierównomiernego rozkładu opadów charakteryzującego się występowaniem opadów nawalnych przedzielanych okresami długotrwałej suszy, to tym samym niewiarygodne są, będące wynikiem wykorzystania tych danych, obliczenia. Operat wodnoprawny, oparty na nieaktualnych danych hydrologicznych, nie daje podstaw do rzetelnego określenia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (tj. poboru wód na potrzeby nawodnień) przez [...] "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w G., czego oczywistym potwierdzeniem było m.in. niepowiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym, posiadających wydane wcześniej pozwolenie wodnoprawne właścicieli znajdującej się w odległości ok. 3 km od zamierzonego korzystania z wód małej elektrowni wodnej, tj. F. G., W. H. i L. Z. Skoro podstawą obliczeń zawartych w operacie wodnoprawnym są nieaktualne dane hydrologiczne, co jest bezsporne, to tym samym powinno nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji, pozwolenia wodnoprawnego, wydanego w oparciu o tak sporządzony operat wodnoprawny. Decyzja taka bowiem jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co całkowicie pominął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Norma wynikająca z tego przepisu ma charakter ustrojowy, ogólny, kompetencyjny i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jej naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis ten nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. To, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia ww. uregulowania. Zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze, że art. 156 k.p.a., dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w doktrynie prawa administracyjnego traktowany jest jako przepis prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej, naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić trzeba przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia przesłanki nieważności decyzji wydanej w postępowaniu w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu wodno prawnym na szczególne korzystanie z wód, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym rażącego naruszenia art. 132 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej: p.w.). Zgodnie z art. 123 ust. 2 pkt 3 i 5 p.w., część opisowa operatu zawiera: 3) charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym; 5) określenie wpływu gospodarki wodnej zakładu na wody powierzchniowe oraz podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych. Rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący. Uzasadnienia tego brak w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zamieszczenie w niej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi nie tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, ale także wtedy, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z nieważnością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wada tkwi w samej decyzji. Oparcie operatu na nieaktualnych danych hydrologicznych nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia art. 123 ust. 2 pkt 3 i 5 p.w. Zanim organ przystąpi do ponownego rozpoznania sprawy, zobowiązany jest w pierwszej kolejności odpowiedzieć sobie na pytanie, czy okoliczności powoływane w badanym wniosku o stwierdzenie nieważności stanowią przesłanki postępowania nieważnościowego, w tym wskazywaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa, czy też podstawę do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania. Regulacje obydwu postępowań wykluczają się nawzajem. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania nieważnościowego na podstawie okoliczności stanowiących przesłanki wznowienia. Wskazać należy, że przedmiotem postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji była ocena legalności decyzji DRZGW we W. uchylającej wydaną we wznowionym postępowaniu decyzję Starosty P. i w ramach merytorycznego rozstrzygnięcia odmawiającej uchylenia decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że DRZGW we W. wyprowadził słuszny wniosek, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie legitymują się przymiotem strony i na tej podstawie odmówił uchylenia decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], z powodu stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że kluczowe dla oceny zaskarżonej decyzji było ustalenie, że przesłanka wznowienia postępowania, wskazana we wniosku z [...] lipca 2016 r. nie zaistniała, uniemożliwiając tym samym ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Trafnie zatem, przyjmując, że przesłanka, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała, co w swoim rozstrzygnięciu wykazał DRZGW we W., odmówiono uchylenia decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2014 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.