II SA/Gd 688/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek -Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2017r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2017r., sygn. akt [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi oddala skargę. W. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2017 r., sygn. akt SKO [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 14 kwietnia 2017 r., nr [..], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w postaci akt własności ziemi nr [.] z dnia 28 marca 1973 r., na rzecz A. Z., obejmującym nieruchomości oznaczone numerami działek [..]-[..], położone w obrębie ewidencyjnym S., gmina K. Zaskarżone postanowienie podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 21 września 2016r., zatytułowanym "odwołanie od aktu własności ziemi, nr [..]", skarżący zakwestionował akt własności ziemi z dnia 28 marca 1973r. o wskazanym numerze, wnioskując o przywrócenie terminu do odwołania od tego aktu oraz o jego uchylenie jako niezgodnego ze stanem faktycznym wskazanym w akcie. Wyjaśnił, że nieprawdą jest, że wskazani w akcie własności zmieni A. i M. Z. władali gospodarstwem jako samoistni posiadacze od 1945r. Postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w postaci aktu własności ziemi z dnia 28 marca 1973 r. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2017r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na potrzebę precyzyjnego wskazania w rozstrzygnięciu, do wszczęcia którego postępowania odnosi się odmowa. Na wezwanie organu skarżący w piśmie z dnia 15 marca 2017r. wyjaśnił, że oczekuje rozpoznania odwołania z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wskazał równocześnie, że nie ze swojej winy nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem aktu własności ziemi. Rozpoznając wniosek skarżącego postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2017r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1491 ze zm.), zwanej dalej ustawą, Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego zakwalifikowanego jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w postaci aktu własności ziemi z dnia 28 marca 1973 r., nr [..], wydanego na rzecz A. Z., dotyczącego nieruchomości oznaczonych numerami działek [..]-[..], położonych w obrębie ewidencyjnym S., gmina K. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Burmistrz wyjaśnił, że pismo skarżącego z dnia 21 września 2016 r. uznał za wniosek o wznowienie postępowania w sprawie aktu własności ziemi z dnia 28 marca 1973r., wydanego na podstawie ustawy, posiadającego nadaną klauzulę prawomocności z dnia 14 kwietnia 1973 r. Pomimo tego, że skarżący zatytułował to pismo jako "odwołanie" i zażądał przywrócenia terminu do jego wniesienia, to z jego późniejszych wyjaśnień wynika, że bez swojej winy nie uczestniczył w postępowaniu, która to okoliczność zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Rozpoznając tak zakwalifikowany wniosek organ stwierdził, że w sprawie zaistniały uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Po wejściu w życie art. 63 ustawy sąd jest związany decyzją administracyjną - aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczną. To związanie oznacza związanie co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic, ale także zakresu prawa własności. W konsekwencji, od dnia wejścia w życie ww. ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dotyczy to też sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Celem takiego działania ustawodawcy było bowiem zamknięcie możliwości skutecznego wzruszenia aktów własności ziemi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. Z. zarzucając pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącego. Wskazał, że obszar gospodarstwa wynikający z aktu własności ziemi jest mniejszy niż w decyzji wywłaszczeniowej z 1975r. Zwrócił uwagę na fakt, że w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu doręczenia aktu własności ziemi komukolwiek. Według skarżącego okoliczności wskazują na to, że podpisy A. Z. i A. Z. w protokole sporządzonym przed aktem własności ziemi nie pochodzą od nich. Wskazał na okoliczności przejęcia gospodarstwa przez wszystkich braci i wspólnego jego prowadzenia. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 września 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie z dnia 14 kwietnia 2017r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy wniosek jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną w postaci aktu własności ziemi. Organ odwoławczy podzielił przy tym pogląd, że przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania ma zastosowanie jedynie do stron, którym decyzja została doręczona lub ogłoszona ustanie, natomiast w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W konsekwencji tego zaktualizowała się dyspozycja art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą do aktów decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Regulacja ta jednoznacznie nie pozwala na wznowienie postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. W skardze W. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając, że akt własności - wydany według jego treści w dniu 23 marca 1973r., w rzeczywistości prawdopodobnie nie został wydany w tej dacie. W ocenie skarżącego wydanie decyzji w dacie takiej, jak wskazują odpisy, narusza natomiast prawa pozostałych spadkobierców po rodzicach J. i M. Z. Ustalenie, czy w ogóle akt ten został wydany jest jednak trudne, bowiem w aktach brak jest oryginału tej decyzji – operuje się jedynie uwierzytelnionymi jego kopiami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to znaczy z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, co czyni skargę niezasadną. Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2017r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 14 kwietnia 2017r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego zakwalifikowanego jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem aktu własności ziemi z dnia 28 marca 1973r. na rzecz A. Z., obejmującym nieruchomości położone w obrębie S., gmina K. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Z powyższego przepisu wynika, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Uwzględnić należy ponadto inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Do "innych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania zaliczono w doktrynie sytuację, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie oraz przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 352). Katalog sytuacji wypełniających przesłankę niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego z innych przyczyn nie jest zamknięty. Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, gdy strona wystąpi z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, którą w niniejszej sprawie stanowi akt własności ziemi. Poza sporem jest bowiem, że od dnia 1 stycznia 1992 r. obowiązuje ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1491 ze zm.), zwana dalej ustawą, której art. 63 ust. 2 stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3). Z powyższego wynika, że w obecnym stanie prawnym organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji a złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją ostateczną uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Skoro wymieniony wyżej przepis wprowadza zakaz prowadzenia nadzwyczajnych postępowań w stosunku do takich decyzji (aktów własności ziemi), to istnieje przedmiotowa przeszkoda do prowadzenia takiego postępowania. Stwierdzenie istnienia takiej przeszkody obliguje organ administracji do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe rozważania mają zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonego postanowienia jako wydanego zgodnie z prawem. Sąd uznał bowiem, że organy prawidłowo zakwalifikowały pismo skarżącego z dnia 21 września 2016r., które zapoczątkowało postępowanie zakończone w efekcie ostateczną odmową wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego aktem własności ziemi z dnia 28 marca 1973r., jako wniosek o wznowienie postępowania. Uzasadniała to sytuacja faktyczna i prawna niniejszej sprawy. Organy rozpatrujące pismo skarżącego z dnia 21 września 2016r. zatytułowane "odwołanie" wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wnikliwie zbadały charakter wniesionego przez skarżącego pisma i rozważyły, czy powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie po uprzednim rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu, czy też jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak podniósł to skarżący. Przy tym zwrócić należy uwagę, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. W przypadku, gdy "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" składa podmiot, który uważa, że jest stroną w sprawie pomimo, iż nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie, tj. przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania winien to twierdzenie zweryfikować i w jakim rozstrzygnięciu powinien dać wyraz swoim ustaleniom i ocenie prawnej. Sytuacja ta jest bowiem bardziej skomplikowana niż przypadek wniesienia spóźnionego odwołania (z wnioskiem o przywrócenie terminu) przez stronę, której decyzję doręczono. W takiej sytuacji, na skutek przywrócenia terminu dochodzi do "uchylenia" przymiotu ostateczności decyzji, a właściwym trybem rozpoznawania sprawy jest wówczas tryb postępowania zwykłego odwoławczego, który co do zasady ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnego weryfikowania decyzji ostatecznej. Inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji. Podmiot ten nie uchybia terminowi. Zgodnie bowiem z przepisem art. 129 § 2 k.p.a. strona może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub jej ogłoszenia. Przepis ten oznacza, że termin z art. 129 k.p.a. dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do podmiotów, którym decyzja została doręczona. Termin bowiem liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Stąd w orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowskiego, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 589). Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi że jest stroną w sprawie następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym (wyrazem negatywnej oceny tych twierdzeń jest decyzja z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) albo w postępowaniu wznowieniowym (w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądza decyzja wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie o tym, w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów, ani decydowania o tym, z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności), czy po tym terminie tj. po tym, jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane (odwołanie, odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek o wznowienie), rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym z kopii odpisu aktu własności ziemi z dnia 28 marca 1973r., którego zgodność z dokumentem znajdującym się w aktach księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy, potwierdzono w dniu 12 maja 2016r., wynika, że akt ten (decyzja) stał się prawomocny w dniu 14 kwietnia 1973r. Powyższe oznacza, że doręczeń tego aktu dokonano stronom w takim terminie, którego upływ spowodował możliwość jego uostatecznienia się z dniem 14 kwietnia 1973 r. Brak w aktach sprawy potwierdzenia dokonanych stronom postępowania doręczeń aktu własności ziemi nie podważa wniosku, że pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie" z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało wniesione już po upływie terminów do wniesienia odwołań od tego aktu przewidzianych dla stron uczestniczących w postępowaniu. Z powyższego wynika zatem, że skoro w dniu 14 kwietnia 1973r. akt własności ziemi stał się prawomocny (ostateczny), to wniosek skarżącego z dnia 21 września 2016r. dotyczył decyzji ostatecznej. Skoro skarżący wniósł "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" od decyzji ostatecznej to organy prawidłowo uznały je za wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nadały mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania - warunkiem zastosowania trybu wznowieniowego jest ostateczność decyzji administracyjnej. Sąd uznał takie postępowanie organów orzekających w sprawie za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w razie wniesienia odwołania w postępowaniu odwoławczym. Szukanie w takim przypadku obrony interesu przez instytucję przywrócenia terminu zapewniałoby stronie udział tylko w postępowaniu odwoławczym, a zatem ograniczony udział w ustaleniu stanu faktycznego tylko w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Z materiału dowodowego sprawy oraz z wyjaśnień skarżącego wynika, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydanym aktem własności ziemi z dnia 28 marca 1973r. Okoliczność tą potwierdza, wskazany na zgodnej z oryginałem kopii tego aktu, krąg adresatów, wśród których nie ma wymienionego skarżącego. Świadczy o tym również treść znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku skarżącego z dnia 20 lutego 1988r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej aktem własności ziemi, w którym wyjaśnił on, że nie wiedział o tym postępowaniu i nie brał w nim udziału. W takiej sytuacji faktycznej organy administracji prawidłowo zakwalifikowały pismo skarżącego z dnia 21 września 2016r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazanym aktem własności ziemi na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z przywołanego pisma skarżącego z 1988r. wynika, że o wydaniu aktu własności ziemi dowiedział się dopiero z pisma notariusza Państwowego Biura Notarialnego z dnia 28 stycznia 1988r. Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do istnienia aktu własności ziemi z dnia 28 marca 1973r. W niniejszej sprawie organy dysponowały bowiem kopią odpisu tego aktu, którego zgodność z dokumentem znajdującym się w aktach księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy, potwierdzono urzędowo w dniu 12 maja 2016r. W toku postępowania nie zostały ujawnione jakiekolwiek okoliczności, które podważyłyby prawdziwość wskazanego dokumentu. Skarżący nie zdołał również w ramach swoich uprawnień procesowych podważyć jego wiarygodności. Przedłożone przez skarżącego przy piśmie z dnia 21 września 2016r. kopie dokumentów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa A. Z., pochodzące z 1975r., nie wniosły żadnych, istotnych dla oceny dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem aktu własności ziemi, informacji. W związku z tym nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. W tym zakresie organom procedującym w sprawie nie można zarzucić jakichkolwiek uchybień procesowych. W konsekwencji Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo zakwalifikowały pismo skarżącego z dnia 21 września 2016r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym aktem własności ziemi, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, i konsekwentnie, kierując się przepisem art. 63 ust. 2 ustawy, odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie tego postępowania. W tej sytuacji Sąd nie doszukał się uchybień w zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a. Z przedstawionych względów, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.