IV SA/Wr 438/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 438/17 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , , Dnia 15 grudnia 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Marta Samiczek (spr.), , , Protokolant, Karolina Koziorzębska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r., sprawy ze skargi A. D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, , , uchyla zaskarżoną decyzję., , Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie odmowy przyznania A. D. ( Wnioskodawca Strona, Skarżący) zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Organ I instancji odmówił Wnioskodawcy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uznając, że nie spełnia on warunków wynikających z art. 16 ust 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 z późn. zm.) - zwanej dalej u.ś.r.. Organ wskazał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 12 maja 2017 r. wynika, iż niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym datuje się od dnia 9 czerwca 2003 r., a zatem od roku, w którym wnioskodawca ukończył [...] lata. W odwołaniu od tej decyzji Wnioskodawca wskazał, że jest osobą niepełnosprawną intelektualnie od wczesnego dzieciństwa i leczy się z powodu zaburzeń psychicznych. Podkreślił zarazem, iż do kwietnia 2017 r. otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny w oparciu o taki sam zapis, jaki znajduje się w obecnym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji wywodziło, że bezspornym w sprawie jest, że Strona legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] maja 2017 r. do dnia 31 maja 2019 r. W orzeczeniu tym określono, że niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 czerwca 2003 r. W świetle obowiązujących przepisów prawa stwierdzić należy – podkreśliło Kolegium, że ustalenie niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnie niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że pogląd dotyczący braku podstaw do samodzielnego ustalenia przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Dalej Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 z późn. zm.) do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności- jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Dlatego też rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 ustawy, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy mieć również – w ocenie Kolegium na uwadze, że zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności ( Dz.U. z 2015r., poz. 1110) orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Konfrontując powyższe z treścią art. 16 ust. 3 ustawy Kolegium stwierdziło, że do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Organ administracyjny pierwszej instancji rozpoznający wniosek w przedmiocie uprawnień skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego był związany zawartym w powyższym orzeczeniu rozpoznaniem oraz innymi jego elementami mającymi znamiona stanowczego rozstrzygnięcia. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawnych wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie może być zatem zastąpione żadnym innym dokumentem ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Jest to oczywiste ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, lecz ma to uzasadnienie w specyfice materii której dotyczy. Konkludując Kolegium wskazało, że z powyższych przepisów wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy, jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, po drugie niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zdaniem Kolegium pierwszy warunek, ponieważ skarżąca jest osobą w wieku powyżej 16 roku życia (ma 58 lat) i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, natomiast nie został spełniony drugi warunek, gdyż orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 12 maja 2017 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zawiera stwierdzenie, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 czerwca 2003 r. a więc kiedy strona miała już ponad 44 lata (niepełnosprawność nie powstała więc w wieku do ukończenia przez nią 21. roku życia) W tej sytuacji w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie mógł przyznać wnioskowanego świadczenia w sytuacji braku spełnienia przez Stronę warunku powstania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w wieku do 21 lat, który to warunek jest, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy, niezbędny do przyznania świadczenia. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że przyznać taki zasiłek organ może tylko wtedy gdy spełnione zostały przewidziane przepisami prawa wymogi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się z kolei do podniesionego przez Skarżącego w odwołaniu zarzutu, iż do kwietnia 2017 r. otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którego ustalenia są identyczne z tymi wynikającymi z obecnego orzeczenia będącego podstawą do podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Skarżący wywodził, że niepełnosprawność intelektualną skutkującą analfabetyzmem nie nabywa się w wieku [...] lat. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności określono, że niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 czerwca 2003 r., dlatego, że wówczas po raz pierwszy było wydane orzeczenie. Gdyby więc orzeczenie zapadłoby w 1997 r., to wówczas miałby 38 lat i również nie spełniałby wymogu koniecznego do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego według obecnej linii orzeczniczej. Wcześniej nie odwoływał się od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, ponieważ do kwietnia 2017 r. przy takich samych zapisach jak w obecnym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności był uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz.1066) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm, zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza. Wobec treści skargi godzi się podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i przepisy o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, innymi słowy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit." a" i "c" p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, ze zm.) -zwanej nadal ustawą, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. I tak stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy, świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Warunki ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego określa art. 16 ustawy, gdzie zgodnie z ust. 3 tegoż przepisu, a który to przepis stanowił podstawę odmowy przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Kwestie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego reguluje także rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3). I tak w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia podano, że postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, którego wzór jest określony w załączniku nr 16 do rozporządzenia. Do wniosku należy dołączyć odpowiednio: orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności - w przypadku innych osób niż wymienione w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz inne dokumenty, w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z przytoczonych przepisów wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy, jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze - osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, po drugie - niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy: - umiarkowany stopień niepełnosprawności oznacza: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów W świetle powyższego istotny jest zatem przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046, ze zm.), zgodnie z którym - do orzekania o niepełnosprawności zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Ponadto w sprawie należy również mieć na uwadze, że zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110), orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera: - ustalenie stopnia niepełnosprawności (§ 13 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia), - datę lub okres powstania niepełnosprawności (§ 13 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia), - datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności (§ 13 ust.2 pkt 12 rozporządzenia). W świetle powyższych regulacji, stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, w przypadku o jakim mowa przywołanym art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ administracji nie jest istotnie uprawniony do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje. Ustalenie przez organ pomocowy istnienia niepełnosprawności i jej stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania niepełnosprawności. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera bowiem datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że nie jest sporne w sprawie, że Skarżący legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 12 maja 2017 r. W orzeczeniu tym stwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 czerwca 2003 r (pkt V). Powyższe oznacza, że w chwili składnia wniosku o przedmiotowe świadczenie Skarżący niewątpliwie spełniał jeden z warunków określonych w cyt. wyżej art. 16 ust. 3 omawianej ustawy, albowiem legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Spór w niniejszej sprawie dotyczy spełnienia przez Skarżącego drugiego warunku określonego w w/w art. 16 ust. 3 ustawy, a mianowicie, czy niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Istotną okolicznością w niniejszej sprawie orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. zawiera ustalenie zawarte w punkcie IV o treści: "Niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa". W świetle powyższych ustaleń, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że Skarżący nie spełnia przesłanek określonych w cyt. wyżej art. 16 ust.3 ustawy. Zdaniem Sądu orzeczenie o niepełnosprawności, przez stwierdzenie w punkcie IV orzeczenia, że niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa, pozwala na przyjęcie, iż niepełnosprawność Skarżącego powstała w wieku przed 21 rokiem życia. Zważyć przy tym należy, że z postanowień cyt. wyżej przepisu art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych - wynika, iż ustawodawca w przypadku osoby niepełnosprawnej powyżej 16-go roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, uzależnił przyznanie prawa do przedmiotowego zasiłku od powstania samej niepełnosprawności przed ukończeniem 21 roku życia, a nie od powstania w tymże czasie niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. W ocenie Sądu przyjęcie stanowiska, jakie prezentuje Kolegium, byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby ustawodawca w omawianym przepisie art. 16 ust. 3 ustawy zawarł następujące sformułowanie: " (...) jeżeli "ta" niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia". W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została wskutek niewłaściwej wykładni i zastosowania cyt. wyżej przepisów, a konsekwencją naruszenia prawa materialnego było dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie istotnych w sprawie okoliczności. Nadto stwierdzić należy, że istotnym uchybieniem w niniejszej sprawie jest także i to, że Skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu przed organem I i II instancji, naruszając tym samym przepis art. 10 § 1 k.p.a., w myśl którego organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższy przepis, gwarantujący udział strony w postępowaniu administracyjnym, ma przede wszystkim na celu zapewnienie należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy, nie wynika, aby umożliwiono Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I i II instancji, a co umknęło uwadze organowi odwoławczemu. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Zważyć przy tym także należy, że w orzecznictwie powszechnie zostało przyjęte, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia Skarżącego oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym Jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył nie tylko obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a., lecz także przepis art.81 k.p.a., w myśl którego, okoliczność faktyczna może być uznana zza udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w przepisów prawa, stąd Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany był ją uchylić. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.