VII SA/Wa 391/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego VII SA/Wa 391/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek I. H., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]) i przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] na [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że I. H. nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty [...]. Podkreślił, że I. H. nie jest inwestorem ani właścicielem czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją Starosty [...] nr [...], nie przysługuje jej także żadne ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętej tą decyzją. Także w świetle art. 140 k.c. kwestionowane przez nią decyzje nie dotyczą przysługującego jej prawa własności. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] I. H. złożyła odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, podobnie jak organ I instancji powołał się na treść art. 28 k.p.a., oraz wyjaśnił pojęcie interesu prawnego i obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy oceniając interes prawny I. H. wskazał, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyznacza się w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) zgodnie, z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład, której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Organ podniósł, że odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 jest ustalana zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z przeprowadzonej przez niego analizy projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 400 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. Wobec tego działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Na podstawie posiadanych akt sprawy organ dostrzegł, że wymienione w treści decyzji działki stanowiące własność I. H. znajdują się w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Wobec powyższego w ocenie organu II instancji ma ona interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Stwierdziwszy naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wraz z poleceniem prawidłowego ustalenia aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania, zawiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i doręczenia im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie. Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. skarżące [...] z siedzibą w [...] oraz [...] z siedzibą w [...] złożyły skargę na wskazaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżące zarzuciły przedmiotowej decyzji naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. 2016 poz. 961, dalej: "Ustawa") w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja") poprzez błędne i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie, co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy, który wskazuje, iż odległość (określona przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 Ustawy), w jakiej może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszkalnej, w skład, którego wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami a w rezultacie I. H. będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu Pozwolenia na budowę, bowiem niektóre z należących do niego działek, wskazanych w uzasadnieniu decyzji, znajdują się w odległości mniejszej niż 1480 metrów (wyznaczonej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 4 Ustawy) od elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę, co skutkowało uchyleniem przez organ decyzji I w całości oraz przekazaniem sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania wraz z wadliwymi wytycznymi, w tym odnoszącymi się do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, podczas gdy zdaniem skarżących określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania Pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanych przez organ przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy, w odniesieniu do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, z którego miałby być wywodzony interes prawny I. H., co w konsekwencji powinno prowadzić do wniosku, że nie przysługuje mu interes prawny do wszczęcia i udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę (nie posiada statusu strony tego postępowania), a decyzja I jest zgodna z prawem. Ponadto skarżące zarzuciły również naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 Ustawy w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że I. H. posiada interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wynikający z położenia należących do niego działek w odległości mniejszej niż 1480 metrów od elektrowni wiatrowej, objętej Pozwoleniem na budowę, a zatem przy zastosowaniu art. 4 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, podczas gdy zdaniem skarżących wskazane przez organ przepisy ustawy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę, w szczególności wobec treści art. 13 ust. 2 Ustawy i art. 13 ust. 3 Ustawy, a w konsekwencji interes prawny I. H. nie może być oceniany, a tym bardziej wywodzony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skarżące wniosły o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ponadto, skarżące na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosły o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: a) planu podziału [...] z siedzibą w [...], b) spisu majątku [...]. z siedzibą w [...], jako spółki dzielonej wnoszonego do spółki nowo zawiązanej, tj. [...] z siedzibą w [...] oraz spisu majątku, który pozostaje w spółce dzielonej, c) protokołu z [...], sporządzonego w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 2016 r., za Repertorium A nr [...], d) wydruku informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców dla [...] z siedzibą w [...] na dzień 16 stycznia 2017 r., na okoliczność dokonania podziału [...] z siedzibą w [...] przez wydzielenie z niej [...]. z siedzibą w [...] w trybie art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 roku Kodeks spółek handlowych (Dz. U. 2016 poz. 1578 z póżn. zm.), wydzielenia ze składników majątkowych spółki dzielonej niektórych składników majątkowych i przeniesienia ich na spółkę nowo zawiązaną oraz przeniesienia na spółkę nowo zawiązaną pozwolenia na budowę i wstąpienia przez [...] z siedzibą w [...] w prawa i obowiązki [...] z siedzibą w [...], wynikające z tego Pozwolenia na budowę a w konsekwencji posiadania także przez [...]. z siedzibą w [...] legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, pomimo braku uczestnictwa przez nią w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko skarżących spółek znalazło swoje obszerne rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Pismem z dnia 18 września 2017 r. Prokurator Okręgowy w [...] działając na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. zgłosił swój udział w przedmiotowym postępowaniu. W piśmie z dnia 8 listopada Prokurator Okręgowy w [...] przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W pełni podzielając stanowisko organu II instancji wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 9 grudnia 2017 r. uczestnik postępowania I. H. wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Swoje stanowisko uczestnik argumentuje zasadnością uwzględnienia ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z uwagi na konieczność ochrony osób znajdujących się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić wnioski dowodowe zawarte w skardze od pkt a do pkt d. na wskazane wyżej okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega, zdaniem Sądu, uwzględnieniu. W sprawie niniejszej organ II instancji uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016r. umarzającą wszczęte na wniosek I. H. postępowanie nadzorcze wobec decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] w [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w [...], sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015r. i przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012r. na [...]. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego argumentował między innymi, że stanowisko organu I instancji jest wadliwe z tej przyczyny, że I. H. jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania tejże elektrowni wiatrowej w rozumieniu art. 3 pkt.20 prawa budowlanego, w związku z treścią art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a zatem posiada przymiot strony uprawniający ją do wystąpienia z wnioskiem. Stanowisko to nie zasługuje, w ocenie Sądu, na akceptację. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Lex specialis wskazanego unormowania ustawodawca zawarł w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Poza sporem jest, że (z pewnymi wyjątkami) te same podmioty są stronami w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle wymienionych przepisów istnienie tytułu prawnego do nieruchomości nie jest wystarczające dla pozyskania przymiotu strony, konieczne jest bowiem oparcie wywodzonego przez dany podmiot interesu prawnego z norm prawa materialnego, wprowadzających ograniczenia w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości. Stronami postępowania są zatem tylko te osoby, których prawa doznają ograniczeń w konsekwencji realizacji danej inwestycji. Celem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym jest wyłącznie weryfikacja, czy określone rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Zaistnienie przesłanki nieważności uwarunkowane jest naruszeniem dokonanym przez organ administracji, które jest oczywiste, polegające na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w ramach postępowania nadzorczego organy administracji kontrolują kwestionowaną przez stronę decyzję administracyjną badając jej prawidłowość na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej wydania. W przedmiotowej sprawie w szczególności zaznaczyć trzeba, że decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, skoro zapadła w dniu 16 października 2012r. Organ II instancji oceniając wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z których jego zdaniem mogły wynikać dla osoby występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, pomijając jednakże okoliczność, że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Nie obowiązywała także w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżone postanowienie bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art.3 pkt.20 Prawa budowlanego winien być rozpatrywany na podstawie art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art.5 ust.1 tej ustawy. Określenie stron postępowania nadzorczego powinno bowiem nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przyznanie podmiotowi stosownej legitymacji z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego sprawy nie znajduje, w ocenie Sądu, ani logicznego ani też racjonalnego uzasadnienia. Przeciwnie, stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz. Nie do zaakceptowania jest zaproponowany przez organ odwoławczy retroaktywny charakter normy art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z [...] października 2012r. stosunku administracyjnego. Trafnie wskazano w skardze, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prezentując w uzasadnieniu postanowienia swój pogląd prawny oparty na interpretacji art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednocześnie pominął inne regulacje w niej zawarte. W szczególności zaniechał oceny art.13 ust.2, który do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Wskazane rozwiązanie tym bardziej poddaje w wątpliwość stanowisko organu zaprezentowane w kontrolowanym obecnie orzeczeniu. Nie ulega wg Sądu wątpliwości, że z przyczyn o których mowa powyżej przepis ten należy stosować także do postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Mając powyższe na względzie należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w zw. z art. art.13 ust.2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane wyżej. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.