I OSK 2341/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 777/17 o odrzuceniu skargi D.B. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 777/17 odrzucił skargę D.B. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Postanowienie powyższe wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. - dalej jako "ustawa wprowadzająca") złożył D.B. propozycję określającą warunki zatrudnienia. Pismem z dnia 22 maja 2017 r. strona wezwała organ do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. strona oświadczyła, że przyjmuje proponowane jej warunki zatrudnienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. wskazał, że na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, zatem złożona stronie propozycja zatrudnienia znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Ponadto stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D.B. potraktował powyższą propozycję zatrudnienia jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") i wniósł o uchylenie tej czynności lub aktu. Podniósł, że w sytuacji gdyby sąd nie podzielił poglądu skarżącego co do charakteru propozycji pracy i stwierdził, że przedłożona propozycja jest decyzją administracyjną wniósł o wyraźne podkreślenie tego w wyroku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podnosząc, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być postrzegana jako czynność objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie może być uznana za decyzję administracyjną ponieważ nie mieści się ona w sferze działania administracji publicznej i nie może być zaliczona do kategorii spraw administracyjnych. Wskazanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę D.B. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) oraz na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. W kontekście przywołanych przepisów należy uznać, że skarga została złożona na akt niepodlegający kontroli sądu administracyjnego, którego przedmiotem jest propozycja nowych warunków zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej. Wbrew stanowisku skarżącego przedłożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ani też decyzji administracyjnej. Odwołując się do uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (publ . w CBOSA), WSA w Gliwicach wskazał, że akty lub czynności posiadają następujące cechy: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wynika bowiem, że zachowanie organu może polegać także na przedstawieniu propozycji nowych warunków zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2826/17 wskazał, że propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulegnie zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę kasacyjną, w której wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie – na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także w zw. z art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy organ był zobowiązany do złożenia odpowiednio propozycji służby lub pracy, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.; 4. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności organu w zakresie jego bezczynności pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony); c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji zatrudnienia organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w głównej mierze zmierzają do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który uznał, że wniesiona przez D.B. skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r. nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Istota sporu prawnego między stronami wymagała zatem ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia", nie stanowiła prawnej formy działania administracji podlegającej kognicji sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, złożył D.B. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Stwierdził, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 maja 2017 r. Ponadto pouczył D.B. o treści art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wprowadzającej. Na wstępie zauważyć należy, iż uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach: - administracja podatkowa, - Służba Celna, - kontrola skarbowa. Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy wprowadzającej wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy wprowadzającej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej). Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona "propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną – art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., czy też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc czy podlega kognicji sądów administracyjnych, niezbędne jest wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy prawne działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Z art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie stanowi ona decyzji, jak i aktu lub czynności, o których mowa w powołanych przepisach P.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. W tym przypadku złożona skarżącemu kasacyjnie pisemna propozycja zatrudnienia stanowiła ofertę możliwości kontynuacji przez niego zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała jemu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje propozycji powstają z mocy prawa bowiem dopiero w przypadku, gdy funkcjonariusz ją przyjmie – wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżący kasacyjnie przedstawioną propozycję zatrudnienia przyjął w dniu 31 maja 2017 r. W przypadku, gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, które kwalifikowałyby przedmiotową propozycję nowych warunków zatrudnienia (art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej) jako decyzję lub inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a., podlegającą kognicji sądu administracyjnego i zasadnie skargę odrzucił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza zarzutu zawartego w pkt 2 skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że sposób jego sformułowania uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Przedmiotowy zarzut nie odnosi się bowiem do sposobu rozstrzygnięcia, jak i przedmiotu niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut podany w pkt 2 skargi kasacyjnej stwierdza, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu i uzasadnienie tego zarzutu odnosi do takiego ustalenia, który w żaden sposób nie stanowi przedmiotu rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji zarzut ten nie nawiązuje do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i nie pozwala na jego merytoryczne rozważenie. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.