IV SA/Gl 527/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Kierownika Biura Państwowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na wniosek rolnika złożony w placówce pocztowej w dniu 15 maja 2014r. o przyznanie płatności za rok 2014r., przyznano D.B. płatność rolnośrodowiskową za rok 2014 kwotę 84 934,01 zł ze środków unijnych z tytułu jednolitej płatności obszarowej pomniejszoną o kwotę 16 593,49 zł ze względu na nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego oraz kwotę 1 608,25 zł ze środków unijnych z tytułu dyscypliny finansowej pomniejszoną o 49,74 zł. Wskutek wniesionego odwołania sprawa została rozpatrzona przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, który wydał decyzję kasacyjną z dnia [...]r. nr [...]. W wyniku skargi skierowanej przez rolnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Sąd ten wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 671/15 uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Kierownika Biura Państwowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. Nr [...] przyznano rolnikowi płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 96 649,04 zł. W decyzji tej zawarto pouczenie o przysługującym środku odwoławczym i terminie do jego wniesienia. Zgodnie z twierdzeniem organu decyzja ta wysłana została na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika rolnika, G.B. i w dniu 25 października 2016r. odebrana przez dorosłego domownika, matkę adresata. W dniu 13 grudnia 2016r. adw. M.N. skierował do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. wniosek sporządzony w dniu 13 grudnia 2016r. domagając się prawidłowego doręczenia decyzji z dnia [...]r. względnie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym oraz sądowoadministracyjnym strona ustanowiła pełnomocnika w osobie adwokata. Wydana w ponownym postepowaniu decyzja powinna być zatem doręczona temu pełnomocnikowi. Zakwestionował nadto zasadność kierowania korespondencji na adres G.B., a także skuteczność doręczenia, jakie nastąpiło na ten właśnie adres. Zdaniem autora wniosku, na odwrocie poświadczenia odbioru pisma nie podkreślono bowiem, czy dorosły domownik przyjmujący pismo zobowiązał się do jego przekazania adresatowi. W ślad za wnioskiem, w dniu 16 stycznia 2017r., adw. M.N. skierował do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W jego uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji doręczona została w dniu 25 października 2016r. na adres pełnomocnika strony upoważnionego w systemie Ewidencji Producentów Rolnych ARiMR. Natomiast w odpowiedzi na wniosek adw. M.N. organ przesłał na jego adres decyzję organu I instancji, nie przywracając terminu do wniesienia odwołania. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. podniósł, że przed organami ARiMR rolnik reprezentowany był przez G.B., a pełnomocnictwo to na żadnym etapie postępowania nie zostało wycofane. Natomiast adw. M.N. posiadał pełnomocnictwo wyłącznie do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...]r,, które wygasło z dniem wydania decyzji organu II instancji. Następnie adw. M.N. został upoważniony przez rolnika do reprezentowania go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pełnomocnictwo to nie obejmowało postępowania przed organami Agencji. Z tych przyczyn decyzja doręczona została prawidłowo na adres wskazanego przez stronę w Ewidencji Producentów pełnomocnika i od daty jej doręczenia należy liczyć termin do wniesienia środka zaskarżenia. Zauważono, że nawet jeśli w sprawie występowałoby dwóch pełnomocników, to organ miałby prawo wyboru, któremu z nich wysłać korespondencję. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D.B. reprezentowany przez adw. M.N. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz "poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. i przekazanie sprawy organowi I instancji celem merytorycznego rozpoznania". Skarżący zarzucił naruszenie art. 43 w zw. z art. 40 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez organ II instancji , iż w sprawie spełnione zostały przesłanki skutecznego doręczenia zastępczego decyzji Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w M. z dnia [...]r.Tymczasem decyzja ta doręczona została na adres pełnomocnika do doręczeń i odebrana przez dorosłego pełnomocnika, który nie podjął się oddania przesyłki adresatowi, co oznacza, że nie może być mowy o skutecznym doręczeniu decyzji. W skardze zarzucono nadto naruszenie art. 32 w zw. z art. 65 § Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy oświadczenie woli skarżącego zawarte w pełnomocnictwie udzielonym adwokatowi nie zmierzało do umocowania do działania w imieniu skarżącego w postępowaniu przed organami Agencji po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Błąd ten doprowadził do uznania, że skarżący nie był reprezentowany w postępowaniu administracyjnym. W rzeczywistości natomiast wolą skarżącego było upoważnić adwokata do reprezentowania mocodawcy w sprawie skargi na decyzję we wszystkich sprawach przed urzędami administracji rządowej i samorządowej, czyli także przed organem administracji. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 58 w zw. z art. 59 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i nierozpatrzeniu ewentualnego wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu skargi powtórzono, że pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi do występowania w postępowaniu administracyjnym obejmowało także postępowanie administracyjne. Podkreślono, że pełnomocnik do doręczeń figurował jedynie w Ewidencji Producentów ARiMR, a adwokat został ustanowiony odrębnie, jako pełnomocnik do zastępowania strony. Jeśli w sprawie występuje kilku pełnomocników, a ich mocodawca nie wskazał, któremu z nich należy doręczyć pisma, organ powinien dokonać tego na adres pełnomocnika do reprezentowania. Uzasadniając zarzut nieskutecznego doręczenia zastępczego wyjaśniono, że dorosły domownik, który odebrał decyzję nie podjął się jej doręczenia do rąk adresata decyzji i przekazał ją rolnikowi dopiero w dniu 13 grudnia 2017r. Wskazano, że organ, nie rozpatrzył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, na natomiast w dniu 2 stycznia 2017r. doręczył decyzję pełnomocnikowi do reprezentowania strony. Termin do wniesienia odwołania powinien być zatem liczony od dnia 2 stycznia 2017r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto organ stwierdził, że pełnomocnictwa składane przez pełnomocnika skarżącego są pełnomocnictwami do określonej czynności, np. do wniesienia odwołania. Zatem nie są to pełnomocnictwa, które upoważniają adwokata do działania w imieniu strony w zakresie innych działań. Natomiast doręczenie zastępcze dokonane na adres pełnomocnika do doręczeń skarżącego było skuteczne. Odnosząc się do zarzutu braku rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ stwierdził, że wniosek ten był bezzasadny i nie zasługiwał na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą, w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Administracyjny Sąd nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. jest rozstrzygnięciem o charakterze o formalnym, zamykającym drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania. Ocena legalności tegoż rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., właściwy organ zobowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli w wyniku czynności wstępnych podejmowanych w postępowaniu odwoławczym stwierdzi, że ten środek zaskarżenia wniesiony został z uchybieniem terminu. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a. , odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Uchybienie 14 - dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, powoduje bezskuteczność odwołania i to bez względu na przyczyny spóźnienia, następstwem czego jest ostateczność decyzji organu I instancji. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest bowiem stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Z tego też względu, po otrzymaniu odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W tym ostatnim przypadku wiąże się to z ustaleniem, czy doręczenie decyzji było skuteczne. Wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe. Jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2 k.p.a.), organ odwoławczy jest wówczas obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli jednak strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie - art. 59 § 1 k.p.a.) i dopiero gdy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (A. Wróbel. Komentarz do art. 134 k.p.a, wyd LEX, postanowienie Naczelnego Sądu Administarcyjnego sygn. I OZ 1237/16)). Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby strony o przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem prośby strony wydanie takiego postanowienia stwierdzające uchybienie terminu jest niezgodne z prawem("Wydawnictwo Lex,"2012 r., teza 11, B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 134 k.p.a. Wyd. C.H. Beck. Legalis, pkt III teza 2, G. Łaszczyca, A. Matan, Komentarz do art. 134 k.p.a., wyd. Lex, 2010 r., teza 9). Prezentowane wyżej stanowisko doktryny znajduje akceptację w orzecznictwie sądowo - administracyjnym. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt: II GSK 473/09, w sytuacji, gdy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jednocześnie z odwołaniem lub wprawdzie później, lecz jeszcze przed wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., organ ten jest zobligowany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i wydać w tej sprawie stosowne postanowienie. Dopiero ostateczne orzeczenie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania umożliwi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionych Sądowi do kontroli zaskarżonego postanowienia akt wynika niezbicie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony przez pełnomocnika skarżącego. Wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, co jest również bezsporne. Rozważania na temat zasadności tego wniosku organ zawarł natomiast w treści odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie jest pismem procesowym wydawanym w postępowaniu administracyjnym. Jest to pismo organu zawierające jego stanowisko odnoszące się do zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę nie jest możliwie zawarcie żadnych wiążących rozstrzygnięć wymagających określonej przez ustawodawcę, prawnej formy. Konieczne było zatem uchylenie wydanego przez organ postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jako że było ono wydane z uchybieniem art. 58 i art. 134 K.p.a., przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie tego terminu. Naruszenie niezgodnej z powołanymi przepisami prawa kolejności podejmowanych przez organ czynności procesowych przedwczesnym czyniło ocenę zasadności innych, podniesionych w skardze zarzutów. Mając na uwadze powyższe i uznając, że stwierdzone uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a