II OSK 3205/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K.-B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 941/17 w sprawie ze skargi L. B. i M. B. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 lipca 2017 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 941/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę L. B. i M. B. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 lipca 2017 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych. W skardze kasacyjnej L. B. i M. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że drugi etap budowy – w trakcie którego doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, miał miejsce w latach 1993 do 1994, a nie jak ustalił to organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, a podtrzymał to ustalenie WSA w Gliwicach skarżonym teraz wyrokiem, w latach 1995–1997, 2. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie wprawdzie wszczętej pod rządami uprzedniej ustawy – Prawa budowlanego z 1974 roku nie doszło do wydania decyzji ostatecznej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 2 września 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przedstawił ocenę stanu faktycznego, przyjętego jako podstawa wydanych w sprawie decyzji, a w szczególności odniósł się do spornej kwestii, mianowicie daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Sąd Wojewódzki, kierując się regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., zasadnie zaakceptował ustalenia organów obu instancji, że roboty budowlane związane z wiatą magazynową zrealizowano w latach 1995–1997. Zauważyć trzeba, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydanych kolejno decyzjach przedstawił analizę materiału dowodowego, wykazując w sposób przekonujący i logiczny wiarygodność dowodów potwierdzających wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w latach 1995–1997 r. W szczególności uprawnione było wnioskowanie, że dowody powoływane przez skarżących (zeznania świadka W. G., umowa nr ... z ... 1993 r.) nie mogły podważyć ustaleń wynikających z dokumentacji pochodzącej z wcześniejszych postępowań administracyjnych i sądowych prowadzonych w przedmiocie gromadzenia odpadów stałych na sąsiedniej działce, w tym oświadczeń składanych przez samych skarżących. Uwzględniając całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznać należało, że odwołanie przez skarżących oświadczeń składanych w 2002 i 2003 r. było nieskuteczne, jak bowiem słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, zmienione twierdzenia skarżących co do czasu realizacji spornych robót budowalnych są niewiarygodne. Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że przypisując Sądowi Wojewódzkiemu niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy nie wskazano wpływu zarzuconego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście kwestionowana data wykonania przedmiotowych robót nie miała decydującego znaczenia dla zastosowania art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podkreślić trzeba, że co do zasady przepisy wymienionej ustawy znajdują zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych od czasu jej wejścia w życie, tj. 1 stycznia 1995 r., ale też do spraw wszczętych przed tym dniem, a niezakończonych decyzją ostateczną, co wynika expressis verbis z art. 103 ust. 1. Przepis art. 103 ust. 1 Prawa budowalnego daje wyraz zawartej w art. 6 k.p.a. zasadzie orzekania przez organy administracji na podstawie przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy. Wyjątkiem od tej zasady jest regulacja art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego stanowiącego, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przytoczonego przepisu wynika nakaz stosowania przepisów dotychczasowych, tzn. ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jedynie w tych przypadkach kiedy miałby mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W sytuacji zatem robót budowlanych, do których nie znajduje zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego stosują aktualnie obowiązujące przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniają hipotezę art. 48 tej ustawy, a zatem nie można stosować wykładni rozszerzającej i rozciągać stosowanie przepisów dotychczasowych na inne przypadki wskazane w ustawie z 1994 r., w tym na roboty budowlane, o których mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Jeżeli więc postępowanie dotyczy robót budowlanych wykonanych w przypadkach innych, niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, to wyjątek unormowany w art. 103 ust. 2 nie ma zastosowania (por. wyroku NSA z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 861/08; 5 listopada 2010 r., II OSK 1719/09; 17 czerwca 2011 r. II OSK 1100/10). Skoro w niniejszej sprawie organy nadzoru budowalnego zakwalifikowały roboty budowlane związane z wiatą jako roboty wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę pawilonu usługowego, udzielonego decyzją z 26 sierpnia 1991 r. oraz prowadziły postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego, to niezależnie od czasu ich realizacji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie mógł znaleźć zastosowania. W takim stanie sprawy cały wywód skargi kasacyjnej koncentrujący się na kwestii daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych nie mógł podważyć decyzji podjętych w sprawie przez organy nadzoru budowalnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Niewątpliwie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały wyjaśnione stosownie do obowiązujących wymogów proceduralnych. Tym samym niezasadnie podniesiono zarzut z punktu pierwszego podstawy kasacyjnej. Nieskuteczny okazał się również zarzut odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji. Z przyczyn omówionych wyżej chybiony okazał się również zarzut dotyczący art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, zwłaszcza że został on sformułowany w sposób całkowicie nieadekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.