II SA/Ol 967/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., u.p.z.p.) i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. i S. K. od decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym ‘[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 18 lutego 2008 r. do Urzędu Miasta i Gminy w "[...]" wpłynął wniosek L. S. i Ł. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w obrębie "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]". Organ wskazał, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., wobec czego nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i S. K., zarzucili jej naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny, tj. z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów; art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji rozważenia wniosków dowodowych skarżących, jak również niedokonanie oceny wiarygodności i mocy dowodowej materiałów zgromadzonych sprawie, 2) przepisów prawa materialnego, tj.: § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w analizie funkcji ustalonego w sposób dowolny wskaźnika intensywności zabudowy; § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w analizie w sposób wybiórczy zabudowań z działki sąsiadującej do ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz górnej wysokości elewacji frontowej; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji mimo niespełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść mających w sprawie zastosowanie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia podniosło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obecnym etapie postępowania nie może być podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości minimalnej, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym w analizie nie wykazano z jakich względów takie ustalenie granic obszaru analizowanego jest wystarczające. Wprawdzie podano, iż tak wyznaczony "obszar analizowany " pozwala na rzetelne określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście ochrony ładu przestrzennego, gdyż planowana do zabudowy nieruchomość znajduje się w bezpośredniej bliskości działki zabudowanej, jednakże dalsze wyniki analizy tego nie potwierdzają. Ponadto, w wyznaczonym obszarze analizowanym jedyną działką zabudowaną jest działka (nr "[...]"), na której znajduje się budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. W pierwszej kolejności zatem należy rozważyć, czy zabudowa na działce nr "[...]" może być odniesieniem dla wnioskowanego na działce nr ‘[...]" budynku mieszkalnego. W tym zakresie można stwierdzić, że zabudowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. Skoro zaś zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zasadnym zatem byłoby uwzględnienie wniosku skarżących o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania celem wyjaśnienia, czy zabudowa zagrodowa na tej działce służy obsłudze gospodarstwa rolnego i jakiego rodzaju działalność rolnicza jest tam prowadzona. Powyższe ustalenia mają zasadniczy wpływ na przebieg dalszego postępowania, gdyż pozwolą ustalić, czy wskazana zabudowa może być odniesieniem dla planowanej w pierwszej kolejności - w zakresie kontynuacji funkcji, zaś w następnej w zakresie wskaźników wynikających z rozporządzenia. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik L. S. wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że materiał dowodowy zebrany w sprawie był kompletny i nie było podstaw do jego uzupełniania. Tym samym Kolegium naruszyło art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wyjaśnić należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie tym z przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.zp.. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ocenie Sądu, Kolegium trafnie wskazało, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wyjaśniono czy ustalenie granic obszaru analizowanego jest wystarczające. Wyjaśnienia takiego nie można także odnaleźć w analizie architektoczniczno-urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Z przytoczonej regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że zostały w nim określone minimalne odległości obszaru analizowanego. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się jednak, że uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego, w tym jego granic, musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa. wyznaczony obszar analizowany ma być bowiem podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Słusznie wskazuje Kolegium, że wprawdzie podano w analizie, że tak wyznaczony "obszar analizowany " pozwala na rzetelne określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście ochrony ładu przestrzennego, gdyż planowana do zabudowy nieruchomość znajduje się w bezpośredniej bliskości działki zabudowanej, jednakże dalsze wyniki analizy tego nie potwierdzają. Analiza jest wadliwa również z uwagi na brak szczegółowego opisu działki, której zabudowa i zagospodarowanie stanowiły dla organu wzorzec dla ustalenia charakterystycznych parametrów nowej zabudowy. Z treści przedmiotowej analizy nie wynika bowiem, czy zabudowania na działce nr "[...]" kwalifikują się jako tzw. zabudowa zagrodowa W ocenie Sądu zasadne jest więc stanowisko Kolegium co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, spór sprowadza się natomiast do oceny, czy Kolegium działając jako organ odwoławczy mogło we własnym zakresie przeprowadzić analizę architektoniczno-urbanistyczną i w konsekwencji wydać merytoryczną decyzję w sprawie. Zdaniem Sądu rację ma Kolegium twierdząc, że oparcie analizy na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez organ I instancji, oraz że organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast analiza jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji Kolegium prawidłowo uznało, że niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.