II OSK 3024/18

Dnia 4 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy A. P. po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Uniwersyteckiego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2726/17 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Uniwersyteckiego w K. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 27 września 2017 r. nr ... w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Uniwersyteckiego w K. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2726/17 oddalił skargę Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Uniwersyteckiego w K. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 27 września 2017 r. znak ... w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia 27 września 2017 r. znak ... uznał za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej praktyki stosowane przez skarżącego polegające na: 1. udostępnianiu podmiotom uprawnionym kopii dokumentacji medycznej, sporządzonej w ten sposób, że wytwarzano kopię dokumentacji, a następnie potwierdzono (poświadczono) ją za zgodność z oryginałem. Jednocześnie pobierano kwotę przekraczającą maksymalną wysokość opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta. Uznając przedstawiona praktykę za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, tj. prawa, o których mowa w art. 23 ust. 1 w zw. z art. 27 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta (w brzmieniu obowiązującym przed 11 maja 2017 r.) i art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta. Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził przy tym zaniechanie stosowania wskazanej praktyki od 11 maja 2017 r.; 2. uznał za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej praktyki stosowane przez skarżącego polegające na pobieraniu od pacjentów, ich przedstawicieli ustawowych oraz osób upoważnionych przez pacjentów opłat wyższych niż maksymalne opłaty za jedną stronę kopii, wyciągu, odpisu oraz za udostępnienie jej na elektronicznym nośniku danych w wyniku doliczenia do ww. opłat kosztów za przesyłkę w wysokości 21,59 zł. Rzecznik Praw Pacjenta uznał, że przedstawione praktyki mają na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o czym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 28 ust. 1 i 4 ustawy o prawach pacjenta. Równocześnie Rzecznik Praw Pacjenta nakazał zaniechanie wskazanej praktyki; 3. uznał za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej praktyki stosowane przez skarżącego polegające na zobowiązywaniu pacjentów do składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej osobiście, w formie pisemnej według określonego przez skarżącego wzoru, w określonych dniach i godzinach. Rzecznik Praw Pacjenta uznał, że przedstawione praktyki mają na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o czym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta. Równocześnie Rzecznik Praw Pacjenta nakazał jej zaniechanie; decyzji w pkt 2 i 3 nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Nadto zobowiązał skarżącego do: usunięcia skutków naruszania zbiorowych praw pacjentów poprzez zwrot opłat za przesyłkę dokumentacji medycznej w wysokości 21,59 zł każdemu pacjentowi, jego przedstawicielowi ustawowemu bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, którzy uiścili tę opłatę w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji; usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez złożenie oświadczenia o następującej treści: "Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Uniwersytecki w K. przeprasza pacjentów za stosowanie niezgodnych z prawem zasad udostępniania dokumentacji medycznej, pobierając dodatkową opłatę za przesyłkę dokumentacji medycznej oraz zobowiązując do składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej osobiście, w formie pisemnej według określonego przez Zakład wzoru, w określonych przez Szpital dniach i godzinach". Oświadczenie powinno być złożone w formie pozwalającej na identyfikację autora tego oświadczenia, tj. osób działających w imieniu skarżącego. Oświadczenie powinno być złożone poprzez jego umieszczenie: w formie pisemnej w lokalu należącym do skarżącego, w miejscu ogólnodostępnym dla pacjentów na okres trzydziestu dni od dnia otrzymania decyzji oraz na oficjalnej stronie internetowej skarżącego, w ten sposób, że powyższe informacje zostaną umieszczone na stronie głównej oraz będą utrzymywane na niej przez okres trzydziestu dni od dnia otrzymania decyzji; złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji, informacji o stopniu realizacji działań polegających na usunięciu/zmianie zasad udostępniania dokumentacji medycznej, o których mowa w pkt 2 i 3 sentencji decyzji, które to działania są niezbędne do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów; złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji, informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że argument skarżącego co do legalności jego działania nie jest przekonujący, gdyż omawiane regulacje (zarządzenia) nie pochodziły od organu administracji publicznej pełniącego nadzór nad skarżącym jako jednostką organizacyjną, ale od samego skarżącego. Uzasadniając legalność własnych działań przez odwołanie się do bardzo szerokiego zakresu zadań dyrektora szpitala, zdaniem Sądu I instancji, skarżący staje się "sędzią we własnej sprawie". Argumentacja odwołująca się do zarządzeń dyrektorów świadczy przeciwko skarżącemu, gdyż potwierdza jego planowy i rutynowy sposób działania. Skarżący nie może zatem twierdzić, jak wskazał Sąd I instancji, że jak to zdarza się niekiedy w innych przypadkach, że do naruszenia zbiorowych praw pacjenta doszło przypadkowo, nieumyślnie lub w następstwie okoliczności zwalniającej skarżącego z odpowiedzialności za taką praktykę. Dlatego zdaniem Sądu I instancji, Rzecznik Praw Pacjenta miał podstawę aby uznać, że praktyka skarżącego w zakresie kwalifikowania rodzajów dokumentacji udostępnianej pacjentowi miała na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej. W opinii Sądu I instancji nie można uznać za przekonujący argument z sugerowanej przez skarżącego niejednoznaczności przepisów prawa. Sąd I instancji przyznał rację, że w okresie, co do którego stwierdzono omawianą praktykę wydawania kopii dokumentacji jako odpisów, przepisy ustawy o prawach pacjenta nie zawierały definicji legalnych określeń (pojęć ustawowych) "kopii", "wyciągu" oraz "odpisu". Odpowiednie definicje legalne zostały zamieszczone w ustawie dopiero po uchwaleniu ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 836; tekst jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 z 8 czerwca 2017 r.). Wskazana nowelizacja ustawy o prawach pacjenta polegała m.in. na dodaniu w art. 3 ust. 1 punktów 8-10 zawierających definicje legalne wyciągu, odpisu i kopii dokumentacji medycznej. Po zmianie ustawy przez "odpis" rozumie się, zdaniem Sądu I instancji dokument wytworzony przez przepisanie tekstu z oryginału dokumentacji medycznej z wiernym zachowaniem zgodności co do treści z oryginałem. Sąd I instancji wskazał, że kopią jest dokument wytworzony przez odwzorowanie oryginału dokumentacji medycznej, w formie kserokopii albo odwzorowania cyfrowego (skanu). Tym samym wykonanie kopii i dokonanie dodatkowych czynności, w tym potwierdzenie tej kopii za zgodność z oryginalną dokumentacją medyczną pozostającą w jednostce medycznej, nie powoduje ani nie uzasadnia zakwalifikowania jej jako odpisu. W konsekwencji, potwierdzenie kopii za zgodność z oryginałem nie prowadzi do uzyskania podstawy pobierania opłaty za tak sporządzony dokument w wysokości wyższej niż za jedną stronę kopii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z analizy zmian legislacyjnych wynika, że skarżący przez okres około miesiąca (od 6 kwietnia 2017 r., tj. daty wejścia w życie nowelizacji z 23 marca 2017 r., do 11 maja 2017 r.) utrzymywał praktykę sprzeczną z obowiązującym prawem. Jednak zdaniem Sądu I instancji stanowisko skarżącego sięgającego po argument z milczenia prawa i jego niejasności, a przez to dopuszczalności swobodnej interpretacji określeń ustawowych, nie zasługuje na uwzględnienie również w stosunku do praktyki udostępniania dokumentacji medycznej również przed nowelizacją ustawy o prawach pacjenta. Mimo braku definicji legalnych, przed 23 marca 2017 r. możliwe było racjonalne ustalenie znaczeń wymienionych określeń ustawowych. Charakterystyka techniczna, a jednocześnie funkcja każdego z wymienionych rodzajów dokumentów, wynikała zdaniem Sądu I instancji z samych słów użytych w przepisach prawa, a zwłaszcza długiej tradycji wykorzystywania ich w odniesieniu do innych instytucji, w szczególności publicznych rejestrów i ewidencji. Istotnym kryterium ustalania sensu wymienionych typów dokumentów były przewidziane w przepisach prawa maksymalne wysokości opłat z tytułu udostępniania pacjentom przedmiotowej dokumentacji medycznej. W odniesieniu do kopii dokumentacji medycznej oczywistym było, zdaniem Sądu I instancji, że przygotowanie dla pacjenta odpowiednich dokumentów polegało jedynie na mechanicznym zduplikowaniu (sfotografowaniu, skanowaniu lub kserowaniu) oryginalnej dokumentacji medycznej. Jak wskazał Sąd I instancji, proces wytworzenia takiej informacji dla pacjenta można było i należało rozumieć wyłącznie czynności techniczne, a z punktu widzenia pracownika jednostki medycznej – czysto manualne. Nie mogła również budzić wątpliwości zdaniem Sądu I instancji wysokość opłaty za wydanie takiej kopii pacjentowi. Opłata ta wynosiła bowiem 3 lub 4-krotność wykonywania kopii kserograficznych jednej strony dokumentu w punktach komercyjnego świadczenia usług tego typu. Natomiast, w przypadku odpisu lub wyciągu posłużenie się tymi nazwami dobrze znanymi np. z praktyki notarialnej, praktyki sądowej w odniesieniu do wyroków lub pełnomocnictw, niewątpliwie sugerowało, że wytworzenie takiego szczególnego rodzaju dokumentu wymaga większego nakładu pracy polegającego na odwzorowaniu lub przetworzeniu treści dokumentu. Zdaniem Sądu I instancji z przedstawionych wymogów sporządzenia odpisu nie spełniała praktyka przyjęta przez skarżącego. Polegała ona wyłącznie na wytworzeniu kopii kserograficznych dokumentacji medycznej i opieczętowaniu ich za zgodność z oryginałem. Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, zdaniem Sądu I instancji, że dokonywał tego pracownik szpitala, a nie lekarz upoważniony do merytorycznej kontroli informacji o przebiegu choroby, postępowaniu medycznym lub innych czynności podejmowanych w zakładzie opieki zdrowotnej. Pracownicy skarżącego nie wytwarzali zatem odrębnych dokumentów w sposób typowy dla odpisów, a jedynie poświadczane kopie dokumentacji medycznej traktowali jako odpisy. Sąd I instancji wskazał, że norma prawna lub normatywna podstawa decyzji (rozstrzygnięcia), powstaje zwykle przez złożenie elementów zawartych w różnych przepisach prawnych. Służy temu zaś nie tylko wykładnia językowa i systemowa, ale i m.in. wykładnia celowościowa bądź funkcjonalna. W nauce prawa nazywa się to przełamywaniem syntaktycznego i treściowego rozczłonkowania normy w przepisach prawnych. Pod tym względem przepisy ustawy o prawach pacjenta, zdaniem Sądu I instancji, są jasne i systemowo kompletne. Jeżeli ustawodawca wprowadził w art. 28 ustawy bardzo szczegółowe zasady ustalania opłat pobieranych za udostępnianie dokumentacji medycznej, to jego celem było nie tyle ograniczenie działalności poligraficznej lub reprograficznej jednostek służby zdrowia, co ograniczenie kosztów pacjentów wynikających z uzyskiwania dostępu do dokumentacji medycznej. Sąd I instancji wskazał, że nie budzą wątpliwości ani cele ustawodawcy, ani funkcje przepisów o opłatach, tj. skutki społeczne, jakie przepisy ustawy powinny wywoływać. Biorąc pod uwagę pozajęzykową wykładnię przepisów ustawy Sąd I instancji stwierdził, że obciążanie pacjentów kosztami przesyłki w kwocie 21,59 zł jest ewidentnie sprzeczne z ustawą o prawach pacjenta. Bezpieczeństwo korespondencji zawierającej "wrażliwe" dane osobowe, mogłoby być zapewnione przez przesyłanie dokumentacji listem poleconym, którego koszt wynosi zwykle kilka złotych, a nie kwotę ustaloną przez skarżącego. Skarżący nie przedstawił wyjaśnienia, dlaczego przesyłka dokumentów wymagała spełnienia tak szczególnych i kosztownych wymagań. Sąd I instancji wskazał na niezasadność argumentu co do braku bezpośrednich korzyści skarżącego z obciążania pacjentów podwyższonymi opłatami za przesyłkę dokumentów. Naruszenie zbiorowych praw pacjenta ma miejsce wówczas, gdy działanie jednostki leczniczej sprzeciwia się prawnie chronionemu dobru pacjenta, niezależnie od tego jakie skutki ekonomiczne powoduje to dla samej jednostki leczniczej. W tym zakresie element restytucyjny może się pojawić w związku z odpowiedzialnością z tytułu naruszenia praw pacjenta, ale jako obowiązek jednostki medycznej, nie zaś okoliczność zwalniająca z odpowiedzialności. Sąd I instancji wskazał, że powołana przez skarżącego zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone" jest właściwa dla prawa prywatnego, ale nie dla prawa publicznego. Sąd I instancji wskazał na obowiązującą zasadę prawa administracyjnego, tj. działanie ściśle na podstawach i w granicach prawa - zasada legalizmu. Nie oznacza to zdaniem Sądu I instancji, bezwzględnego formalizmu, gdyż przepisy o postępowaniu administracyjnym obejmują również zasadę działania na rzecz słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Skarżący nie jest organem władzy publicznej, ale wykonuje zadania publiczne, szczegółowo regulowane przez przepisy prawa, w tym zakresie zobowiązany jest stosować zasady porządku prawnego odnoszące się do stosunków publicznoprawnym. W odniesieniu do kwestii wymogów złożenia wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej, Sąd I instancji uznał, że nie mogą być uznane ani argumenty odwołujące się do braku kazuistycznej regulacji prawnej, ani też – z drugiej strony – do zrozumiałej polityki dyrektora szpitala redukowania kosztów biurokratycznych. Dostęp do dokumentacji medycznej jest prawem podmiotowym pacjenta. Z oczywistych powodów może się zdarzyć, że pacjent lub inna osoba uprawniona może znaleźć się w potrzebie posiadania dokumentacji w nieprzewidzianym przez nią terminie, np. poza godzinami urzędowania. Może też okazać się, że z prawa dostępu do dokumentacji medycznej mogą chcieć korzystać osoby, które z powodu stanu zdrowia, wieku, miejsca zamieszkania, sytuacji ekonomicznej lub rodzinnej itp. nie mają możliwości osobistego wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji medycznej. Co więcej podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych jest w rozpatrywanym przypadku szpital, a więc jednostka organizacyjna działająca całą dobę przez siedem dni w tygodniu. Zastrzeżenie krótszych terminów realizacji prawa dostępu do dokumentacji medycznej stanowi oczywiste ograniczenie tego prawa. Z takich powodów ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej przez skarżącego, zdaniem Sądu I instancji jest bezprawne i stanowi naruszenie zbiorowych praw pacjentów w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Jest zrozumiałe, że większość praw podmiotowych, nawet tych które znajdują umocowanie w treści Konstytucji, nie ma charakteru praw absolutnych i mogą podlegać różnym ograniczeniom. Jednak w myśl stosowanego odpowiednio art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanym przypadku ograniczenia prawa dostępu do dokumentacji medycznej ustawa nie przewiduje, a dodatkowo skarżący nie wykazał, by faktyczne ograniczenie, które wprowadził, było konieczne dla ochrony innych dóbr prawnie chronionych. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wskazał też innych zasad prawa, ani innych wartości, które mogłyby w praktyce stanowić zasadną przeciwwagę dla chronionego ustawowo prawa dostępu do dokumentacji medycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na art. 64 ust. 3 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta na podstawie którego nie wydaje się decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakazującej jej zaniechanie, jeżeli podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych zaprzestał stosowania praktyki, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy. W tym przypadku wydaje się decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzającą zaniechanie jej stosowania. Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący zaprzestał praktyki przedstawionej w pkt 1 sentencji decyzji nie później niż 11 maja 2017 r., to decyzję organu w tym zakresie Sąd I instancji uznał za zasadną i zgodną z prawem. Sąd I instancji w odniesieniu do naruszeń praw pacjenta określonych w punktach 2 i 3 sentencji decyzji wskazał, że podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 64 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku wydania przez Rzecznika Praw Pacjenta decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie i wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Dodatkowo, zgodnie z art. 64 ust. 1 zd. 2 ustawy organ nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Art. 64 ust. 2 ustawy przewiduje, że w przypadku przedstawionej decyzji, Rzecznik Praw Pacjenta może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Z tego względu, organ nałożył na skarżącego dwojakiego rodzaju obowiązki: skarżący został zobowiązany do złożenia oświadczenia z przeprosinami o określonej treści i ogłoszenia tego oświadczenia w odpowiedni sposób. Ponadto skarżący został zobowiązany do zwrócenia każdemu podmiotowi, od którego pobrano niezasadnie zawyżoną kwotę 21,59 zł za przesyłkę udostępnionej dokumentacji medycznej, kwoty w tej samej wysokości. Sąd I instancji stwierdził, że środki zastosowane przez Rzecznika Prawa Pacjenta mają jasną podstawę prawną, zostały zastosowane w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń i są adekwatne do praktyk skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Uniwersytecki w K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię lub nieprawidłowe zastosowanie, tj: art. 23 ust. 1 w związku z art. 27 pkt 2 (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 maja 2017 r. kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw Dz.U. 2017 poz, 836) oraz w związku z art. 28 ust. 4 pkt. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jednolity Dz.U.2017.1318 ze zm.) przez ich błędną wykładnię (art. 23 ust. 1 w związku z art. 27 pkt 2) oraz nieprawidłowe zastosowanie (art. 28 ust. 4 pkt. 2) wyrażające się w bezpodstawnym uznaniu, że kserokopia dokumentu poświadczona za zgodność z oryginałem nie może być traktowana jak odpis dokumentu i nie może być pobierana za taką kopię potwierdzoną (poświadczoną) za zgodność z oryginałem opłata w wysokości wyższej aniżeli wynikająca z art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i co narusza prawa pacjenta do dostępu do dokumentacji medycznej, podczas gdy skarżący był uprawniony do traktowania tak sporządzonego dokumentu jako odpisu i pobierania opłat w wysokości wynikającej z art. 28 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy; art. 23 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 i 2 oraz z art. 28 ust. 1 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez ich błędną wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym uznaniu, że pobieranie opłat za przesyłkę dokumentacji medycznej pocztą za pobraniem w kwocie 21,59 zł jest niezgodne z art. 28 ust. 1 i 4, który to przepis określa maksymalne opłaty za jedną stronę kopii, wyciągu, odpisu oraz za udostępnienie dokumentacji na elektronicznym nośniku danych i praktyka ta ma na celu ograniczenie praw pacjentów do dokumentacji medycznej, podczas gdy ww. przepis nie zawiera regulacji dotyczącej opłaty za przesłanie pocztą dokumentacji medycznej wnioskodawcy ani też nie określa jej wysokości; art. 23 ust. l w związku z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez ich błędną wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym uznaniu, że składanie przez pacjentów wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej według określonego przez skarżącego wzoru, w określonych dniach i godzinach ma na celu ograniczenie praw pacjentów do dokumentacji medycznej, podczas gdy skorzystanie z wzoru wniosku miało na celu ułatwienie pacjentom lub innym uprawnionym podmiotom, określenie zakresu dokumentacji medycznej jaka ma zostać udostępniona, formy jej udostępnienia, sposobu udostępnienia, a złożenie wniosku osobiście było jedną z możliwych, a nie jedyną formą jaką przewidywał i dopuszczał skarżący; § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U z 2015 r. poz. 2069) przez jego niezastosowanie co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd, że zarówno złożenie wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej ale przede wszystkim jej wydanie w wyniku tego wniosku ma następować w każdym czasie, również poza godzinami pracy administracji szpitala, ale także poza godzinami pracy poradni przyszpitalnych tj. natychmiast po złożeniu wniosku przez uprawnionego podczas gdy ww. przepis nakazuje podmiotom leczniczym udostępnianie dokumentacji medycznej bez zbędnej zwłoki i przyjęta u skarżącego procedura czyni zadość takiemu wymogowi; art. 59 ust. l ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym pod względem formalnym i faktycznym przyjęciu, że praktyki Szpitala Uniwersyteckiego w K. powodowały nieuzasadnione ograniczenie praw pacjentów dostępu do dokumentacji medycznej, co w ocenie Sądu stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy czynności skarżącego nie dają podstaw do takiego ustalenia; art. 64 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez jego błędną wykładnię polegającą na niesłusznym uznaniu, że nałożony na skarżącego w zakresie pkt 5 b decyzji, obowiązek złożenia oświadczenia zawierającego przeprosiny pacjentów za zobowiązanie ich do składania pisemnych wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej według wzoru określonego przez skarżącego i składania ich osobiście, w określonych dniach i godzinach, jest działaniem niezbędnym do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, podczas gdy decyzja Rzecznika Praw Pacjenta w tym zakresie bezpodstawnie zakładała, że skorzystanie przez pacjenta z formularza wniosku naruszało jego prawa do dostępu do dokumentacji medycznej bez dostatecznie wszechstronnego wyjaśnienia przez Rzecznika Praw Pacjenta, a następnie przez Sąd I instancji, czy skorzystanie ze wzoru nie było elementem ułatwiającym pacjentowi określenie treści kierowanego do podmiotu leczniczego żądania co do zakresu, formy i sposobu udostępnienia dokumentacji, a wykonanie nałożonego obowiązku mogło wzbudzać u pacjentów niepotrzebny niepokój i dezinformacje oraz podważać ich zaufanie do skarżącego; art. 64 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez jego błędną wykładnię, polegającą na niesłusznym uznaniu, że nałożony na skarżącego w pkt 5a decyzji, obowiązek zwrotu opłat za przesyłkę dokumentacji medycznej w wysokości 21,59 zł każdemu pacjentowi, jego przedstawicielowi ustawowemu bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, a którzy uiścili ww. opłatę oraz złożenie określonej treści przeprosin, określonych w pkt 5b decyzji, dotyczących pobierania ww. opłaty jest działaniem niezbędnym do usunięcia skutków naruszeń zbiorowych praw pacjentów, podczas gdy decyzja Rzecznika Praw Pacjenta potwierdzona przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie bezpodstawnie zakładała, że pobieranie tej opłaty było zawyżone tj. przekraczało opłaty maksymalne określone w art. 28 ust. 1 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, oraz że ich ustalenie na poziomie 21,59 zł naruszało zasadę ekwiwalentności, podczas gdy ww. przepis w ogóle nie reguluje kwestii pobierania opłat za przesłanie dokumentacji medycznej pocztą, zaś kwota 21,59 zł stanowi równowartość kosztów jakie podmiot leczniczy ponosi w związku z wykonaniem na rzecz osoby wnioskującej usługi przesłania dokumentacji medycznej pocztą, a zwrot tej kwoty wszystkim osobom, od których została pobrana oraz złożenie stosownych przeprosin spowoduje po stronie Skarżącego powstanie szkody, a także podważy u ww. osób wiarygodność skarżącego; II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. , art. 151 p.p.s.a. oraz z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2017.1257 z późń. zm.) polegające na oddaleniu skargi Szpitala Uniwersyteckiego w K., a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu i błędne przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, pomimo iż Rzecznik Praw Pacjenta nie zebrał i nie rozważył całego dostępnego materiału dowodowego w sprawie co skutkowało ustaleniem stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym, i błędnym przyjęciem, że: -stosowanie przez skarżącego praktyki pobierania opłat za kopię potwierdzoną (poświadczoną) za zgodność z oryginałem w wysokości wyższej aniżeli wynikająca z art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, -stosowanie przez skarżącego praktyki polegającej na pobieraniu opłat za przesyłkę dokumentacji medycznej pocztą za pobraniem w kwocie 21,59 zł, - stosowanie przez skarżącego wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej według określonego przez Skarżącego wzoru, w określonych dniach i godzinach miało na celu pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów dostępu do dokumentacji medycznej i w konsekwencji stanowiło praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, niepozwalające na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia Sądu I Instancji. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego nie są zasadne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 w związku z art. 27 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie (art. 28 ust. 4 pkt 2 tej ustawy). Według art. 28 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. 2017 r. poz. 1318) "Za udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz w ust. 3 podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych może pobierać opłatę". Zgodnie z art. 28 ust. 3 powołanej ustawy opłatę za udostępnienie dokumentacji medycznej, ustala podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Swoboda podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych w ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie dokumentacji medycznej jest ograniczona: - po pierwsze, przez dopuszczalność ustalenia opłaty za udostępnienie dokumentacji medycznej do sposobów określonych w art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz art. 27 ust. 3 powołanej ustawy; - po drugie, przez regulację maksymalnej wysokości opłat, uregulowanych w art. 28 ust. 4 tej ustawy. Ograniczenie pierwszego rodzaju ustanawia art. 28 ust. 1 tej ustawy, stanowiąc, że za udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz w ust. 3 podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych może pobierać opłatę. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta dokumentacja medyczna jest udostępniana przez sporządzenie jej wyciągu, odpisu, kopii lub wydruku. Wyliczony w art. 27 ust. 1 pkt 2 sposób udostępnienia dokumentacji medycznej stanowi odrębną formę jej udostępnienia. Wprowadzenie w regulacji ustawowej odrębnych form udostępnienia dokumentacji medycznej przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych wyłącza zastosowanie wykładni, która zrównuje odrębne formy udostępnienia dokumentacji medycznej przez zakwalifikowanie kopii dokumentacji medycznej do odpisu dokumentacji medycznej. Odstąpienie od wykładni językowej może mieć uzasadnione racje, jeżeli nie godzi to w system regulacji przyjętej w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, a w przedmiotowym zakresie godzi w regulację prawną przyjętą w art. 28 ust. 4 tej ustawy ustanawiającej wysokość maksymalnych opłat. Stanowi to równie naruszenie prawa pacjentów, do których należy wybór formy udostępnienia dokumentacji medycznej w określonej formie. Swobodę ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie dokumentacji medycznej ogranicza regulacja ustawowa maksymalnej wysokości opłat. Zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta "Maksymalna wysokość opłaty za: 1) jedną stronę wyciągu albo odpisu dokumentacji medycznej - nie może przekraczać 0,002 przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, począwszy od pierwszego dnia następnego po ogłoszeniu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; 2) jedną stronę kopii dokumentacji albo wydruku dokumentacji medycznej - nie może przekroczyć 0,0002 przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w pkt 1 (...)". Ustawowe uregulowanie wysokości maksymalnej opłaty za ustawowo określony sposób udostępnienia dokumentacji medycznej wyłącza wyprowadzenie w drodze wykładni podporządkowania jednego sposobu udostępnienia dokumentacji medycznej innemu sposobowi udostępnienia dokumentacji medycznej i przyporządkowania do wyższej maksymalnej wysokości opłaty. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania nie jest zasadny. Wydawanie kopii dokumentów medycznych jako odpisów, nawet po opatrzeniu klauzulą zgodności z oryginałem, nie miało podstaw w przyjętej regulacji, która wprost wyróżniła kopię od odpisu dokumentacji medycznej. Praktyki naruszającej przepisy prawa nie można uzasadniać brakiem jednoznaczności regulacji prawnej. Regulacja ta wyróżniała odrębne formy udostępniania dokumentacji medycznej i wiązała z tym wysokość opłat za jej udostępnienie. Zrównanie kopii z odpisem stanowiło obejście przepisów prawa, godząc w prawa pacjentów. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Według art. 28 ust. 1 za udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 pkt 2 i 5 podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych może pobierać opłatę. Według art. 28 ust. 3 tej ustawy opłatę za udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 pkt 2 i 5 ustala podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Granice swobody ustalenia wysokości opłaty ogranicza regulacja maksymalnej wysokości opłat uregulowana w art. 28 ust. 4 ustawy. Przyjęta w art. 28 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta reguła prawa podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych do pobierania opłat za udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 pkt 2 i 5 wymaga określenia zakresu przedmiotowego składającego się na czynność udostępnienia. Nie można z regulacji maksymalnej wysokości opłat za czynności sporządzenia wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej, jednej kopii dokumentacji medycznej, udostępnienie dokumentacji medycznej na elektronicznym nośniku danych, wyprowadzić, że jest to zamknięta regulacja. Udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 pkt 2 i 5 tej ustawy to też koszty udostępnienia np. przez przesłanie za pośrednictwem operatora pocztowego. Podmiot właściwy do ustalenia wysokości opłaty obowiązany jest uwzględnić to, że regułą przy ustalaniu wysokości jest ekwiwalentność. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty. "Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006r. U6/04, DTK – A 2006/1/3). Wymaga to zachowania formy ustawowej regulacji. Ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie dokumentacji medycznej może uwzględniać tylko wysokość kosztów poniesionych przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Nie może zatem naruszać zasady ekwiwalentności. Pobieranie opłaty za przesyłkę dokumentacji medycznej pocztą nie może przekraczać poniesionej opłaty ustalonej przez operatora pocztowego. Pobieranie wyższej opłaty jest działaniem bezprawnym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Prawo do dokumentacji medycznej należy do jednego z podstawowych praw pacjenta. Stanowi o tym expressis verbis art. 23 ust. 1 tej ustawy: "Pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych". Artykuł 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta reguluje sposób udostępnienia dokumentacji medycznej, stanowiąc, że: "Dokumentacja medyczna jest udostępniana: 1) do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych (...) albo w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, z zapewnieniem pacjentowi (...) sporządzenia notatek lub zdjęć; 2) przez sporządzenie jej wyciągu, odpisu, kopii lub wydruku; 3) przez wydanie oryginału za potwierdzeniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu (...), a także w przypadku gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta; 4) za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej; 5) na informatycznym nośniku danych". Artykuł 26 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta reguluje aspekt podmiotowy udostępniania dokumentacji stanowiąc, że "Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta". Artykuł 26 ust. 1 nie wprowadza ograniczenia formy żądania udostępnienia dokumentacji medycznej do formy pisemnej złożonej w określonej treści wniosku. Wprowadzenie regulacji formy złożenia żądania udostępnienia dokumentacji medycznej stanowi naruszenie zbiorowych praw pacjenta. Wybór formy żądania, w tym podstawowej formy - formy ustnej – należy do pacjenta. Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania. Według § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia "Podmiot udostępnia dokumentację podmiotom i organom uprawnionym bez zbędnej zwłoki". Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych obowiązany jest tak zorganizować swoją praktykę, aby pacjent mógł otrzymać dokumentację medyczną bez zbędnej zwłoki. W przypadkach szczególnych związanych z ochroną życia pacjenta, podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych powinien stworzyć możliwość udostępnienia dokumentacji medycznej bez ograniczenia czasowego. Pozbawienie takiej możliwości narusza prawa pacjenta. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Praktyka stosowana w Szpitalu Uniwersyteckim wypełnia przesłanki naruszenia praw pacjenta wyznaczone w art. 59 ust. 1 przez przyjęcie praktyki w zakresie udostępnienia dokumentacji medycznej, kosztów jej udostępnienia. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd ustalił, że decyzja Rzecznika Praw Pacjenta nie narusza art. 59 ust. 1 powołanej ustawy. Nie narusza też art. 64 ust. 2 powołanej ustawy przez określenie czynności, które podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych ma podjąć dla usunięcia narusznych praw pacjenta i poinformowania Rzecznika Praw Pacjenta o realizowaniu działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej prawa pacjentów i usunięcia skutków naruszenia. W zakresie tym mieści się obowiązek zwrotu opłat, które zostały nałożone na pacjentów za udostępnienie dokumentacji medycznej. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Nie było zatem podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z przepisami prawa, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niezasadnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.