VII SA/Wa 2725/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu P. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - po rozpatrzeniu odwołania P. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...], nakazującej P. i B. B. rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach 5,10m x 8,60m, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. J. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K., gm. J. znajduje się drewniany budynek letniskowy o wymiarach 5,10m x 8,60m, z poddaszem użytkowym, częściowo podpiwniczony. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Od strony południowo - zachodniej budynku znajduje się zadaszony taras o wymiarach 2,50m x 8,60m. Wg oświadczenia P. B. budynek powstał w wyniku dokonanej w 2009 r. przebudowy i rozbudowy budynku letniskowego zrealizowanego ok. 1994 r. przez poprzedniego właściciela działki. P.i B. B. (właściciele nieruchomości od 2007 r.) nie posiadają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru realizacji ww. budynku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał P. i B. B. w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego o wymiarach 5,10m x 8,60m położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. J.. Odwołanie od ww. decyzji złożył P. B.. Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest legalność budynku letniskowego o wymiarach 5,10m x 8,60m położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. J.. Organ zaznaczył, powołując się na orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r. K 9/95, iż za samowolę budowlaną uważa się zdarzenie prawne ciągłe, obejmujące rozpoczęcie i kontynuację budowy aż do uzyskania prawem wymaganego zezwolenia lub likwidacji skutków samowoli. Wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z całym ciągiem takich zdarzeń dotyczących spornego obiektu budowlanego. Ciąg ten został zapoczątkowany już w 1994 r., następnie obecni właściciele działki w 2009 r. dokonali (jak wynika z oświadczenia P. B. - protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2016 r.) rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Jednakże jeśli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie dla oceny możliwości legalizacji całego zamierzenia inwestycyjnego winny zatem mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zasadnie zatem zastosował w stosunku do spornego obiektu budowlanego tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego. PINB w P. nakazał rozbiórkę, wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uniemożliwiające legalizację samowoli budowlanej. Jak zauważył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji jest jednak co najmniej niepełne. Jak wynika bowiem z akt sprawy (materiał zdjęciowy, protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2016 r.) oraz z treści samej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., przedmiotowy budynek od strony południowo - zachodniej posiada zadaszony taras o wymiarach 2,50m x 8,60m stanowiący integralną część obiektu budowlanego. Tymczasem rozstrzygnięcie organu powiatowego, tj. obowiązek rozbiórki dotyczy jedynie głównej bryły spornego budynku letniskowego i całkowitym milczeniem pomija kwestię związaną z istnieniem tarasu. W ocenie organu odwoławczego decyzja objęta odwołaniem zasługuje zatem na uchylenie, a sprawa winna zostać rozpatrzona przez organ I instancji ponownie, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. P. B.złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., zarzucając: - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji pomimo braku w uzasadnieniu decyzji wskazania naruszenia przepisów postępowania oraz istotnego wpływu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy; - naruszenie art. 139 Kpa, poprzez wydanie decyzji, która pogorszyła sytuację prawną strony wnoszącej odwołanie; - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa, poprzez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do argumentacji zawartej w odwołaniu oraz brak wskazania powodów nieuwzględnienia dowodów dołączonych do odwołania. W skardze wskazano, że jedynym powodem wydania w oparciu o art. 138 § 2 Kpa zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję organu powiatowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia było to, że nakazem rozbiórki nie został objęty zadaszony taras, przy czym sam organ odwoławczy zdaje się twierdzić, że okoliczności faktyczne zostały dostateczne wyjaśnione i nie ma konieczności prowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie wskazał również, jaki przepis Kpa został naruszony, co uzasadniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaskarżona decyzja posiada więc istotne braki w uzasadnieniu prawnym. W skardze zarzucono również, że wprawdzie zaskarżona decyzja nie kończy sprawy co do jej istoty, to jednak w sposób obiektywny działa na niekorzyść odwołującego się P. B., pomimo zakazu wynikającego z art. 139 Kpa. Sytuacja prawna P.B. stała się gorsza, bowiem w sposób jednoznaczny zasugerowano, wykluczając możliwość zalegalizowania obiektu, że nakazem rozbiórki powinien zostać objęty budynek letniskowy wraz z zadaszonym tarasem, którego wcześniej w nakazie nie uwzględnił organ powiatowy. Skarżący zarzucił ponadto, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń i argumentów zawartych w odwołaniu. W odwołaniu wskazano, że "przebudowa i rozbudowa", o której wspomina organ I instancji, stanowiła prace remontowe, mające na celu dostosowanie istniejącego obiektu budowlanego do obecnych standardów i eliminujące zły stan techniczny budynku. Roboty te niefortunnie nazwane przez P.B. jako "przebudowa" w rzeczywistości nią nie były, gdyż nie wypełniały zakresu definicji zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, z kolei prace określone jako "rozbudowa" polegały w istocie na dostosowaniu poddasza nieużytkowego do funkcji użytkowej. W odwołaniu wywiedziono, że skoro po 1994 r. nie były prowadzone roboty budowlane o znamionach budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, to dopuszczalne jest zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji prowadzenie postępowania w trybie określonym w art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem nie może być mowy o tzw. ciągu samowoli budowlanych. Organ odwoławczy natomiast potwierdził prawidłowość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, nie odnosząc się jednak do tego, że zdarzenia późniejsze nie były budową i w związku z tym zjawisko ciągu samowoli budowlanych, o którym organ wspomina, nie mogło mieć miejsca. W ocenie strony skarżącej jakkolwiek samo uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było prawidłowe, to jednak podstawy uchylenia są nie do zaakceptowania w świetle obowiązującego porządku prawnego. Powodem wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie winno być przeprowadzenie postępowania w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego, tj. w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., zamiast ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) – zwana dalej: "ustawą nowelizującą" – która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 17 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. ustawodawca wskazał, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji mają zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym. Zarówno wydanie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji, nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w jej aktualnym brzmieniu, według którego sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kpa (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w warunkach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W myśl art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Wprawdzie w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, zarówno ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak i z przedstawionego w treści decyzji organu pierwszej instancji opisu obiektu będącego przedmiotem postępowania, wynika, że sporny budynek letniskowy o wymiarach 5,10m x 8,60m, położony na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. J., posiada od strony południowo - zachodniej zadaszony taras o wymiarach 2,50 x 8,60 m. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. orzekł jedynie w odniesieniu do głównej bryły budynku, natomiast nie dokonał żadnej oceny prawnej robót budowlanych w zakresie dotyczącym tarasu i nie odniósł się w rozstrzygnięciu do tej części obiektu. Przepisy Prawa budowlanego umożliwiają wydanie nakazu rozbiórki w odniesieniu do części obiektu, w sytuacji ustalenia przez organ zrealizowania bez pozwolenia na budowę dającego się wyodrębnić fragmentu obiektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć jednak trzeba, że skoro postępowaniem organu nadzoru budowlanego objęty był cały budynek letniskowy położony na działce nr ew. [...] w miejscowości K., którego część stanowi zadaszony taras, to organ I instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia jedynie w stosunku do głównej bryły budynku, jednocześnie w żaden sposób nie odnosząc się w rozstrzygnięciu do kwestii zrealizowanego tarasu i nie dokonując oceny legalności robót w tym zakresie. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadniało w okolicznościach niniejszej sprawy uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł w oparciu o art. 138 § 2 Kpa, wskazując w decyzji okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Jednocześnie zauważyć trzeba, iż samodzielne przeprowadzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa). Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien zatem, niezależnie od ostatecznego rozstrzygnięcia, objąć nim całość robót, obejmujących zarówno bryłę główną budynku letniskowego, jak i zadaszony taras. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien więc dokonać oceny całości robót objętych postępowaniem, wyjaśnić, czy zostały zrealizowane legalnie, czy też nie i w zależności od dokonanych ustaleń precyzyjnie określić zakres i przedmiot rozbiórki, mając przy tym na uwadze techniczne możliwości jej wykonania. Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wydanie decyzji na niekorzyść strony polega na zmniejszeniu praw lub zwiększeniu obowiązków podmiotu w porównaniu do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 Kpa nie powoduje natomiast konkretyzacji praw i obowiązków strony. Tym samym wynikający z art. 139 Kpa zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się nie znajduje zastosowania do decyzji kasacyjnych. W ocenie Sądu nie można zatem przyjąć, aby wydanie zaskarżonej decyzji, uchylającej decyzję nakładającą na skarżącego obowiązek dokonania rozbiórki i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, naruszyło art. 139 Kpa. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zatem prawidłowa, zachodziły bowiem przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. W związku z powyższym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.