II SA/Wr 563/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. SA z siedzibą w S. na czynność Starosty Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych w granicach działki nr 154/1 położonej w G., gmina D. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w S. zawiadomił [...] S.A. z/s w S. o cenie 1 kwintala ziarna żyta stanowiącej podstawę do naliczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej , która wynosi 52,44 zł (M.P. z 2016 r., poz.993 – Komunikat Prezesa GUS z dnia 18 października 2016 r. w sprawie średniej ceny skupu żyta za okres 11 kwartałów, będącej podstawą do ustalenia podatku rolnego za rok podatkowy 2017. Jednocześnie ustalił, że opłata roczna za 2017 r. za okres od 01.01.2017 r. do 31.03.2017 r., stanowiąca równowartość 20,7 x 90/365 – 5,1 ton ziarna żyta, z tytułu trwałego wyłączenia gruntów o pow. [...] ha z produkcji rolniczej w granicach działki nr [...], położonej w G. gmina D. wynosi: 524,40 x 5,1 = 2 674,44 zł, którą należy uiścić na wskazane przez organ konto w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r. W związku z powyższym pismem (doręczonym Spółce w dniu [...] czerwca 2017 r.), pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] S.A. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w S. o wskazanie podstawy prawnej, w oparciu o którą opłata roczna została rozdzielona pomiędzy zbywcę oraz nabywców nieruchomości. Jednocześnie Spółka powołała się na przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując iż "w razie zbycia gruntów produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi w całości na nabywcę a zbywający jest obowiązany jedynie uprzedzić o tym nabywcę. W piśmie tym poinformowano, że na powyższą czynność materialno-techniczną Spółka rozważa wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Starostwo Powiatowe w S. poinformowało, że cytowany przez Spółkę przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest niezgodny z ustawą. Sformułowanie "w całości" w powołanym przepisie nie występuje. Pełnomocnik nabywców nieruchomości, zwrócił się pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. o rozdzielenie opłat za 2017 r., zgodnie z datą zawarcia aktu notarialnego umowy kupna – sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 2o017 r. W związku ze stosowaną dotychczas praktyką, do uiszczenia opłat rocznych zobowiązani są częściowo: zbywca- [...] S.A. oraz nabywcy nieruchomości – M. i A. D., proporcjonalnie do okresu władania gruntami. W związku z powyższym organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w powyższym zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] S.A. zaskarżyła czynność materialno-techniczną organu polegającą na ustaleniu dla Skarżącego opłaty rocznej za okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do 31 marca 2017 r. z tytułu trwałego wyłączenia gruntów o pow. [...] ha z produkcji rolniczej w granicach działki nr [...] położonej w G., zarzucając: 1. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez ego niezastosowanie i ustalenie obowiązku uiszczenia określonej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych lecz powołując się na stosowaną praktykę; 2. naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie w sposób błędny, iż w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji do uiszczenia opłat rocznych zobowiązani są częściowo (proporcjonalnie) zbywca i częściowo nabywcy nieruchomości, podczas gdy z przepisu jednoznacznie wynika, iż obowiązek uiszczenia opłat rocznych w tym wypadku przechodzi na nabywcę, a zbywający obowiązany jest jedynie uprzedzić nabywcę o tym fakcie. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: 1. uznanie za bezskuteczną zaskarżoną czynność; 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] marca 2017 r. skarżący sprzedał na rzecz A. D. i M. D. grunt o pow. [...] ha, w granicach działki nr [...] położonej w G. Jednocześnie skarżący poinformował nabywców o konieczności uiszczenia ustalonych opłat rocznych z tyt. wyłączenia z produkcji rolnej tego gruntu (§ 3 ust. 1). Dlatego też mając na uwadze brzmienie art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że wskazany w nim obowiązek przechodzi na nabywcę a nie w proporcji do okresu, w którym zbywca i nabywcy byli właścicielami nieruchomości. Brak jest zatem podstaw prawnych do domagania się opłat za 2017 r. od skarżącej Spółki. W jednym piśmie - odpowiedzi na skargę oraz na drugą skargę o sygn. akt II SA/Wr 564/17 Starosta . wniósł o ich oddalenie oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma procesowego organ przywołał trzy decyzje administracyjne z lat 2007, 2009 i 2015 dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, w oparciu o które skarżąca Spółka była obciążana opłatami rocznymi. W dniu [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik nabywców nieruchomości zwrócił się do Starosty S. o rozdzielenie opłat za 2017 r., proporcjonalnie do faktycznego użytkowania przez zbywcę i nabywców nieruchomości, powołując się w piśmie na takie ustalenia między stronami. Z uwagi na powyższe Starostwo Powiatowe w S. rozdzieliło opłaty roczne w formie skarżonego zawiadomienia. Organ stwierdził, że złożone skargi dotyczą jego czynności, wynikających z decyzji z 2007 i 2009 roku, a skarżący w uzasadnieniu skarg powołuje się na ustalenia zawarte w Porozumieniu z dnia 3 kwietnia 2017 r. zawarte ze zbywcą (§ 3), które dotyczą decyzji z 2015 r. W akcie notarialnym sprzedaży znajduje się zapis, że nieruchomość nie jest obciążona żadnymi długami ani innymi prawami, nie ma żadnej wzmianki o obciążeniu nieruchomości opłatami rocznymi z tyt. wyłączenia z produkcji rolniczej. Skarżący w swojej dotychczasowej korespondencji nie zaprzeczył, iż nieprawdziwe jest oświadczenie nabywców, że ustalili oni ze skarżącym rozdzielenie opłat za 2017 r. odpowiednio do okresów, w których byli właścicielami/użytkownikami wieczystymi. W ocenie Starosty zbycie gruntów nie zwalnia zbywcy od odpowiedzialności za zobowiązania (opłaty) powstające w okresie przed ich zbyciem. Tak samo nabywca nie ponosi odpowiedzialności za te zobowiązania (opłaty), o których nie wiedział, pomimo zachowania należytej staranności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.). Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie została wprost wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a.( Dz.U. z 2017 r, poz. 1369 ze zm.). Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszły w życie zmiany w przepisach dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego, a są konsekwencją wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Konsekwencją tych zamian jest brak konieczności do wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (nowe brzmienie art. 52 i art. 53 p.p.s.a). Z nowego brzmienia tych przepisów wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności organów administracji, wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. W niniejszej sprawie skarżone zawiadomienie doręczone zostało spółce [...] S.A. w dniu [...] czerwca 2017 r., skargę do WSA nadano w polskiej placówce operatora publicznego w dniu [...] lipca 2017 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 5; 10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 11) sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., 12) sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W badanej przez sąd sprawie skarżona jest czynność organu w postaci zawiadomienia o określeniu na rzecz strony skarżącej opłaty rocznej za 2017 r. z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, proporcjonalnie do faktycznego okresu ich użytkowania przez dotychczasowego właściciela. Żeby akty lub czynności mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać określone kryteria. Po pierwsze, nie mogą być ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym lub zabezpieczającym czy egzekucyjnym. Po drugie, muszą mieć charakter zewnętrzny i indywidualny. Po trzecie, muszą pochodzić od organu administracji publicznej i nie mogą mieć charakteru cywilnoprawnego. Po czwarte, powinny one wynikać z przepisów prawa oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu (skarżącego). Sformułowanie, że akt lub czynność dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub dokonującym czynności. Chodzi zatem o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność. Bezsporne w sprawie jest, że skarżona czynność zawarta w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2017 r. ) znak: [...]) nie jest decyzją administracyjną ani też postanowieniem. W ocenie sądu niewątpliwie zawiadomienie to jest czynnością organu o charakterze zewnętrznym i indywidualnym, bowiem skierowane zostało do konkretnego indywidualnego podmiotu spółki [...] S.A., która to spółka jest odrębna tzn. niepowiązana organizacyjnie z organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz.1161), opłaty roczne związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych są dochodami budżetu województwa. W myśl ust. 3 dochody te są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r.,poz. 1870 ze zm.). Marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1 (ust. 4). Oznacza to, że takie działania organu administracji ( określenie wysokości opłaty rocznej z tyt. wyłączenia z produkcji rolniczej) należą do sfery publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych czynności w obrębie obowiązków określonych podmiotów, w tym wypadku strony skarżącej. Ponadto istnieje przepis powszechnie obowiązującego prawa, który wyraźnie wskazuje kto jest obowiązany do uiszczenia opłaty rocznej w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej. W ocenie Sądu zarówno skarżący jak i organ prawidłowo wskazują na przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Problem polega na odmiennej wykładni powołanego przepisu. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 powołanej ustawy "W razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę." Z przepisu tego wynika, że z chwilą zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa. Na powstanie obowiązku uiszczania powyższych opłat rocznych nie ma wpływu okoliczność, uprzedzenia nabywcy przez zbywającego o istnieniu takiego obowiązku. (patrz: tak wyrok WSA dnia 24 listopada 2011r. II SA/Wr 729/11 -LEX nr 1153721 ). Pogląd ten podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. W przepisie tym ustawodawca posługuje się terminem "opłata roczna" jako określona całość a nie jej część. Zatem kwestia opłaty rocznej nie może być dowolnie przez organ administracyjny modyfikowana. Nie ma bowiem podstawy prawnej do dzielenia przez organ administracyjny takiej opłaty w przypadku zbycia prawa do nieruchomości w ciągu roku kalendarzowego. Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 13 ustawy opłata roczna jest opłatą z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Stanem faktycznym uzasadniającym obowiązek uiszczenia tej opłaty jest więc użytkowanie gruntu na cele nierolne i nieleśne. Brak jest zatem racjonalnego uzasadnienia dla obciążania obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej podmiotu, który utracił prawo do gruntu na skutek jego zbycia (a więc i użytkowania) wyłączonego z produkcji rolnej, skoro z chwilą przeniesienia tego prawa z mocy ustawy obowiązek zapłaty opłaty rocznej a więc całości należności (a nie jej części) przechodzi na nabywcę. Reasumując, gdyby zamiarem ustawodawcy było proporcjonalne obciążanie zbywcy i nabywcy odpowiednimi częściami opłaty rocznej, proporcjonalnie do okresu ich użytkowania, to dałby wyraz w treści ustawy w postaci odpowiedniego przepisu. Jako, że przepisy regulujące opłatę roczną mają charakter bezwzględnie obowiązujących wszelkie wyjątki od nich powinny być uregulowane w ustawie. Nie jest natomiast uregulowana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwość dzielenia tej opłaty rocznej, tym bardziej w stosunku do zbywcy, któremu prawo własności do gruntu już nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 tej ustawy.