II GW 65/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 25 października 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Burmistrzem Miasta Sandomierza w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Łodzi jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Prezydent Miasta Sandomierza pismem z 25 października 2017 r. na podstawie art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Sandomierza - Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Sandomierzu a Prezydentem Miasta Łodzi - Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Łodzi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych M. L. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Łodzi podał, że zawiadomieniem z 22 sierpnia 2017 r. Burmistrz Miasta Sandomierza na podstawie art. 65 § 1 i art. 21 § 2 k.p.a. przekazał Prezydentowi Miasta Łodzi - Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Łodzi, do załatwienia według właściwości miejscowej, akta postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych M. L. Podstawą przekazania, było ustalenie Burmistrza Miasta Sandomierza (dalej: uczestnika), że M. L. nie przebywa pod adresem wskazanym we wniosku ze szpitala tj. na ul. [...], nie jest też mieszkańcem, ani nie przebywa na terenie miasta Sandomierza oraz jest osobą bezdomną. Natomiast ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów tj. pisma Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Kielcach, Powiatowego Urzędu Pracy w Sandomierzu i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu wynika jedynie, że M. L. zamieszkały w Sandomierzu, ul. [...] nie pobiera żadnych świadczeń w KRUS O/R Kielce i w ZUS oraz nie figuruje w rejestrze bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w Sandomierzu. Nadto w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących prób ustalenia przez uczestnika miejsca zamieszkania lub pobytu M. L., jak i zweryfikowania podanego przez niego adresu, jako jego miejsca zamieszkania. Burmistrz Miasta Sandomierza, nie dokonał żadnych ustaleń chociażby w ewidencji ludności, z których wynikałoby, że wskazane przez M. L. miejsce zamieszkania w Sandomierzu przy ul. [...] jest nieprawdziwe ani, że M. L. nie mieszka lub nie przebywa na terenie Sandomierza. Ponadto nie wiadomo, na jakiej podstawie uczestnik ustalił, że M. L. jest osobą bezdomną (nie wynika to z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy) i w konsekwencji przyjął, że Jeśli nie można ustalić miejsca zamieszkania osoby bezdomnej, to należy odwołać się do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, gdzie art. 21 reguluje kwestie właściwości miejscowej organów, w związku z tym stosownie do § 2 art. 21 k.p.a,, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania." Zdaniem wnioskodawcy o niemożliwości ustalenie miejsca pobytu lub zamieszkania można mówić dopiero w sytuacji, gdyby uczestnik w wyniku podjętych działań ustalił, że miejsce zamieszkania lub pobytu M. L. wynikające z ewidencji ludności nie jest aktualne, ponieważ nie zaktualizował on w ewidencji ludności zmiany swojego miejsca zamieszkania albo pozostaje on poza wszelką ewidencją z uwagi na to, że w ogóle się nie zameldował. Prezydent Miasta Łodzi zwrócił uwagę, że aby uczestnik na podstawie art. 21 § 2 k.p.a. mógł uznać Prezydenta Miasta Łodzi jako organ właściwy dla rozpoznania wniosku M. L., powinny być spełnione następujące przesłanki. Uczestnik powinien w pierwszej kolejności ustalić, że M. L. nie zamieszkuje w Polsce oraz nie przebywa w Polsce. Uczestnik nie skorzystał jednak z możliwości, jakie daje Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności (PESEL) w celu ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu M. L.. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że ustalenie, iż M. L. nie pobiera żadnych świadczeń w KRUS i w ZUS oraz nie figuruje w rejestrze bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w Sandomierzu jest równoznaczne z niemożliwością ustalenia jego miejsca pobytu. W dalszej kolejności po ustaleniu, że M. L. nie ma w kraju miejsca zamieszkania ani pobytu albo nie ma możliwości ustalenia jego miejsca zamieszkania i pobytu, uczestnik, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., powinien ustalić jego ostatnie miejsce zamieszkania lub pobytu w Polsce. Dopiero gdyby okazało się, że nie można również ustalić jego ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w Polsce, w grę wchodzi możliwość skorzystania z rozwiązania przewidzianego w art. 21 § 2 k.p.a. i uznania, że organem właściwym w sprawie jest organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, czyli Prezydent Miasta Łodzi. Ponadto Prezydent Miasta Łodzi podniósł, że we wszystkich dokumentach jakie stanowią materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania, jako miejsce zamieszkania M. L. wskazywana jest ulica ul. [...] w Sandomierzu. Ten adres również widnieje w piśmie Wojewódzkiego Wielospecjalistycznego Centrum Onkologii z Traumatologii im. M. Kopernika w Łodzi z dnia [...] lipca 2017 r., jak i we wszystkich zapytaniach kierowanych przez uczestnika do KRUS, ZUS oraz Powiatowego Urzędu Pracy w Sandomierzu. Zdaniem wnioskodawcy, skoro sam M. L. wskazał jako miejsce swojego zamieszkania ul. [...], a uczestnik nie wykazał, iż dane te są nieprawdziwe, wnioskodawca wnosi o uznanie, że organem właściwym dla rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych M. L. jest Burmistrz Miasta Sandomierza. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Sandomierza wskazał, że podjął czynności zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu M. L. oraz zweryfikowania podanego przez niego adresu zamieszkania w Sandomierzu przy ulicy [...]. Dowodem na tę okoliczność przedstawia notatkę urzędową Straży Miejskiej z [...] sierpnia 2017 r. dotycząca ustalenia miejsca pobytu M. L.. Ponadto dokonano weryfikacji rejestru mieszkańców Sandomierza prowadzonego przez Urząd Miasta, Wydział Spraw Obywatelskich, na podstawie którego ustalono, iż M. L. (posiadający nr PESEL [...], imiona rodziców E., A.) nie jest i nigdy nie był mieszkańcem Sandomierza. W ewidencji mieszkańców figuruje jako były mieszkaniec osoba o takim samym imieniu i nazwisku ale o innym numerze PESEL oraz o innych imionach rodziców, która nigdy nie mieszkała pod adresem ul. [...] w Sandomierzu. W ocenie Burmistrza Miasta Sandomierza, wyczerpał on wszystkie możliwości prawne do potwierdzenia miejsca pobytu M. L., zgodnie z art. 50 ust. 2 Ustawy z dnia 24 września 2010 roku o Ewidencji Ludności (t.j. Dz.U.2017.poz. 657). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa M. L. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793; dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W świetle powyższego, należy uznać, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane "zamieszkanie" nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że M. L. jest osobą bezdomną, która nie posiada miejsca zamieszkania i jednocześnie nie można określić jego ostatniego miejsca pobytu, tym samym organem właściwym do wydania decyzji będzie organ właściwy dla miejsca wystąpienia zdarzenia, tj. podjęcia leczenia w Wojewódzkim Wielospecjalistycznym Centrum Onkologii i Traumatologii im. M. Kopernika w Łodzi. W związku z powyższym organem właściwym do wydania decyzji jest Prezydent Miasta Łodzi, właściwy dla miejsce zdarzenia, czyli na którego obszarze jest wskazana jednostka specjalistyczna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia