II OSK 625/18

Dnia 15 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 397/17 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od G. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 397/17 uwzględnił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżące spółki) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uchylił zaskarżoną decyzję. 1.2. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] umorzył, wszczęte na wniosek R. R. i I. H., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], obr. [...], gm. [...] i przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na G. sp. z o.o.. Uznał bowiem, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji procesowej do skutecznego złożenia ww. żądania. 1.3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania R. R. i I. H., decyzją z [...] listopada 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej Pb) będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961; dalej uizew). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Z analizy projektu budowlanego wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. W konsekwencji GINB podał, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 uizew mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Z posiadanych akt sprawy, w tym z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się: należąca do R. R. działka nr ew.: [...] (w odległości ok. 1370 m) oraz należące do I. H. działki nr ew.: [...][...][...][...][...][...] (w odległości od ok. 950 m do ok. 1380 m). Tym samym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarówno R. R., jak i I. H. mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania. 1.4. W skardze do Sądu na ww. decyzję skarżące spółki zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 Pb w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 uizew w zw. z art. 5 ust. 1 uizew, w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6 Kpa oraz w zw. art. 7 Konstytucji RP; art. 13 ust. 2 i ust. 3 uizew w zw. z art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 Pb, w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 uizew w zw. z art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 2 Kpa. 1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.6. Udział w postępowaniu sądowym zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], wnosząc o oddalenie skargi. 1.7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pb poprzez wadliwe przyjęcie, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu dla przedmiotowej inwestycji winno nastąpić z uwzględnieniem ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wobec czego interes prawny wnioskodawców postępowania znajduje oparcie w przepisach tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, ocena organu odwoławczego opiera się na wadliwym założeniu, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Pb, wyznaczany jest w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 uizew. Kwestię ustalenia stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę reguluje wskazywany art. 28 ust. 2 ustawy Pb w zw. z art. 28 Kpa. W świetle tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia jego nieważności, są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Błędne jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uwzględniające w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - obowiązującej od 2016 r. Nie można podzielić stanowiska organu, aby do inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę z [...] października 2012 r., mogły znaleźć zastosowanie przepisy nieobowiązującej wówczas ustawy. Tymczasem, organ dokonując oceny interesu prawnego wnioskodawców oparł się wyłącznie na przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, obowiązującej od 16 lipca 2016 r. W ocenie Sądu I instancji określenie stron niniejszego postępowania nadzorczego powinno zaś nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. To przepisy z daty wydania pozwolenia na budowę znajdują bowiem zastosowanie do spornej inwestycji; stąd też – ten stan prawny winien być miarodajny dla ustalenia obszaru oddziaływania tego zamierzenia. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił art. 13 ust. 2 uizew, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. Wskazane rozwiązanie ustawodawcy neguje zaś stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w kontrolowanym obecnie orzeczeniu. 2. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 157 § 2 Kpa, art. 105 § 1 Kpa, art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 7 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, podczas gdy, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyjmuje się, że jakkolwiek w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, to jednak kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy; b) przepisów prawa materialnego tj.: art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 14 ust. 1 uizew w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy, w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pb, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. sp. z o.o. z siedzibą w W. i G. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 4.3. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1923/18, co do odrębności postępowania nadzwyczajnego od postępowania zwykłego i braku podstaw do zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności art. 13 ust. 3 uizew, jak i konieczności uwzględnienia przepisów tej ustawy dla wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. 4.4. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 Kpa. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa wyznaczenia przymiotu strony. Zgodnie z art. 13 ust. 3 uizew "Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 uizew. 4.5. W konsekwencji zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 157 § 2 w związku z art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pb. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 Kpa stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym art. 28 Kpa nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 Pb. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 Pb, stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W wyroku z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów uizew, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy. 4.6. Podkreślić nadto należy, że w myśl art. 13 ust. 3 uizew pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie uizew, normowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom Prawa budowlanego np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawy nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 uizew, a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawy. Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów wyraził Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z 25 lipca 2019 r. oraz w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17. 4.7. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił to stanowisko. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego, należy zaliczyć przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 105 § 1 Kpa, ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nie było bezprzedmiotowe. Zastosowanie więc art. 138 § 2 Kpa było w pełni zasadne, bowiem organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z powodu błędnej oceny braku interesu prawnego żądających stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i 151 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.