II OSK 3383/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2898/17 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 września 2017 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2898/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 września 2017 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej E. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonych decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie: a) przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) przez błędną jego interpretację i uznanie, że zgłoszona i zaakceptowana przez organy administracyjne inwestycja na działce ew. nr 17 przy ul. G. ... w W., polegająca na "przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku jednorodzinnego na budynek jednorodzinny dwulokalowy", odpowiada w zakresie: linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także parametrom, cechom i wskaźnikom kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, w sytuacji, gdy: – decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza utworzenie drugiej linii zabudowy od strony ulicy G. w W. w kierunku zachodnim (co jest niezgodne także z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego); – żaden z budynków w zabudowie bliźniaczej w sąsiedztwie inwestycji nie jest usytuowany równolegle do drogi publicznej, a zawsze prostopadle, na odrębnej działce ewidencyjnej z bezpośrednim do niej dostępem (zob. załączniki graficzne do decyzji Zarządu Dzielnicy m. W. nr ... z dn. 25 kwietnia 2017 r. + załącznik graficzny do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z wizualizacją umiejscowienia "rozbudowy"); – projektowana i zaakceptowana urbanistycznie rozbudowa budynku stanowi zezwolenie na faktyczne utworzenie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej bez podziału geodezyjnego działki ewidencyjnej nr 17 z faktycznym podziałem działki do używania (quod usum); – projektowana rzekoma "rozbudowa" istniejącego budynku zakłada powstanie całkowicie odrębnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2 i 2a ustawy Prawo budowlane) ze ścianą przyległą do istniejącego budynku (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., II OSK 2484/14, LEX nr 2083529), a nie deklarowanego budynku dwulokalowego jednorodzinnego, bowiem zakłada odrębne dojście i dojazd (zob. większa powierzchnia utwardzona w projektowanym zagospodarowaniu terenu), większą ilości kondygnacji naziemnych (trzy kondygnacje w stosunku do istniejących dwóch) o wysokości budynku do 11 metrów przy 9 metrach istniejącego budynku, z inną geometrią dachu, brak kondygnacji podziemnej (piwnicy) przy podpiwniczonym budynku istniejącym, co z pewnością nie wpłynie pozytywnie na ład urbanistyczny i przestrzenny okolicy i jest sprzeczny z tzw. zasadą sąsiedztwa i kontynuacji; b) przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia przez Sąd wadliwości zaskarżonej decyzji z uwagi na brak dostępu projektowanego nowego budynku powstałego w wyniku rzekomej "rozbudowy" budynku istniejącego do drogi publicznej; c) przepisu § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) przez swobodne i nieuzasadnione odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowanej ustalonej na poziomie 0,2 (!) z powołaniem się na odosobnione przykłady zabudowania działek znajdujących się w znacznej odległości – w tzw. obszarze analizowanym, przy czym tylko odnośnie dwóch nieruchomości z 39 analizowanych wskaźnik ten jest wyższy niż zaakceptowany 0,32 dla planowanej inwestycji; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, iż podczas wydawania zaskarżonych decyzji organy dokonując ustaleń faktycznych nie uwzględniły kwestii podnoszonych przez skarżąca, a tym samym niedostrzeżenia naruszenia przez organ rozpoznający sprawę zasad legalności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego; b) art. 151 p.p.s.a. przez wadliwe oddalenie skargi wobec jej zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem wymienionego przepisu, przyjął zasadnie, że przeprowadzona w postępowaniu administracyjnym analiza – wymagana przepisem art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – potwierdziła spełnienie przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Mając na uwadze treść analizy stanowiącej załącznik do decyzji z 25 kwietnia 2017 r., zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że ustalenia w niej zawarte jednoznacznie wykazały możliwość określenia dla przedmiotowej inwestycji wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie zasadą dobrego sąsiedztwa, ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mianowicie w sposób ewidentny wynika z materiału dowodowego, że projektowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym. Wyniki analizy niewątpliwie dowiodły, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie warunków dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sąd Wojewódzki, nawiązując do zastrzeżeń skarżącej, trafnie zaakcentował, że rodzaj zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej został wyraźnie określony w decyzji organu pierwszej instancji, odpowiednio do wniosku inwestora, który wystąpił o ustalenie warunków dla planowanej rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego. W takim stanie sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oparty na założeniu, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszcza "faktyczne utworzenie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej". Podkreślić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki wydał zaskarżony wyrok na podstawie akt sprawy, z których wynika, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy wydana została w przedmiocie rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stosownie do art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji i w tym zakresie jest ona wiążąca dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Rzeczą zatem organu architektoniczno-budowlanego będzie sprawdzenie na podstawie art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, czy projekt budowlany przedstawiony przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a konkretnie czy zaprojektowane roboty budowlane stanowią rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tak więc dopiero na etapie pozwolenia na budowę właściwy organ będzie obowiązany do zweryfikowania projektu budowlanego i oceny czy realizacja inwestycji nie doprowadzi do zmiany rodzaju zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mógł wkroczyć w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanego, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia wymogi określone w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych, w tym warunkach technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W rezultacie zgłaszane w toku przedmiotowej sprawy przypuszczenia skarżącej, że planowana inwestycja doprowadzi do powstania drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego obok już istniejącego nie mogły podważyć ustaleń dokonanych przez organy obu instancji na podstawie dokumentacji stanowiącej podstawę wydanych decyzji. Zarzuty skarżącej nie mogły być też uwzględnione przez Sąd Wojewódzki, który kontrolował zgodność z prawem decyzji ustalającej warunki dla konkretnej inwestycji, określonej jako: rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wobec powyższego nietrafnie podniesiono w podstawie kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki zaakceptował decyzję o warunkach zabudowy dopuszczającą "utworzenie drugiej linii zabudowy od strony ulicy G. w Warszawie w kierunku zachodnim", podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu postanowiono, że dla projektowanej inwestycji linia zabudowy pozostaje bez zmian. Jak bowiem wynika z analizy oraz jej załączników rozbudowa i przebudowa dotyczy istniejącego frontowego budynku mieszkalnego i ma być zrealizowana w głębi działki. Skoro kwestionowana decyzja nie ustala warunków budowy drugiego budynku, to tym samym bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej o wyznaczeniu przez organ "drugiej linii zabudowy". Nietrafnie również zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wywodząc, że "projektowany nowy budynek" nie ma dostępu do drogi publicznej. Tak jak w innych kwestiach, zarzut ten nie jest adekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Szczegółowe warunki ustalone przez organ pierwszej instancji w decyzji z 25 kwietnia 2017 r. odnoszą się do rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego, który ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a zatem nie zachodziła potrzeba określania na nowo obsługi komunikacyjnej. Dodatkowo trzeba przypomnieć, że zarządca drogi zaopiniował pozytywnie obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji od ul. G., która jest drogą gminną. Chybiony okazał się także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, uprawnione było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego o dopuszczalności wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,32, gdyż w analizie przedstawione zostały okoliczności pozwalające na odstąpienie od średniego wskaźnika zabudowy, wynoszącego 0,2. Z przedstawionych w niej danych wynika, że nieruchomości położone w sąsiedztwie terenu inwestycji mają wskaźnik zabudowy wyższy niż średni. Ponadto autor analizy wyjaśnił, że mniejsza intensywność zabudowy dotyczy budynków budowanych od czasu powstania osiedla, natomiast późniejsze rozbudowy budynków w obszarze analizowanym posiadają wyższy wskaźnik zabudowy niż średni. W analizie zaznaczono również, że ustalenie wyższego niż średni wskaźnik zabudowy na przedmiotowej działce nie spowoduje zakłócenia ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa, pod warunkiem zachowania normatywnych odległości od działek sąsiednich oraz pozostawienia określonej w decyzji powierzchni biologicznie czynnej w granicach działki inwestycyjnej. W sytuacji gdy strona skarżąca nie wykazała wadliwości istotnych ustaleń faktycznych zawartych w analizie, to należało zaakceptować wnioski wskazujące na dopuszczalność wyznaczenia wyższego wskaźnika zabudowy. Zaznaczyć należy, że w tym kontekście drugorzędne znaczenie miały podane w analizie wielkości zabudowy istniejącej i planowanej albowiem istotne znaczenie miała wielkość sumaryczna (184,18 m2), która jest zgodna z wielkością podaną w decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że to właśnie wielkość sumaryczna 184,18 m2 była podstawą wyliczenia wskaźnika i jest ona zgodna z danymi zawartymi w korekcie wniosku. Dodać również trzeba, że na etapie pozwolenia na budowę wiążący będzie określony w decyzji wskaźnik 0,32, który determinuje ogólną powierzchnię zabudowy po rozbudowie budynku. Niezasadny okazał się także zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez Sąd Wojewódzki w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ustanowionymi w wymienionych przepisach. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że organy nie uwzględniły przy rozpatrywaniu sprawy kwestii przez nią podnoszonych, podczas gdy zwłaszcza organ pierwszej instancji wyczerpująco odniósł się do wszystkich uwag skarżącej. Podkreślić jednak należy, że obowiązkiem organów obu instancji było ustalenie stanu faktycznego w granicach wyznaczonych przedmiotem sprawy, tak więc poza zakresem rozpoznania pozostały zarzuty skarżącej, które nie dotyczyły okoliczności istotnych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanej inwestycji. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Wskazać należy, że nie podlegały merytorycznej weryfikacji zagadnienia przedstawione w pismach procesowych skarżącej z 30 marca 2021 r. i 11 maja 2021 r., które wykraczały poza zarzuty sformułowane w podstawach kasacyjnych. Jeżeli w skardze kasacyjnej zawarto zarzut dotyczący tylko § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., to nie było dopuszczalne rozszerzenie podstawy kasacyjnej o zarzuty odnoszące się do kwestii regulowanych przepisami § 6, § 7 i § 8 wymienionego rozporządzenia. To samo dotyczy uwag w przedmiocie postanowień decyzji odnoszących się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które nie zostały powołane w podstawie kasacyjnej. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. dopuszcza możliwość przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a nie uzupełnienia skargi kasacyjnej przez formułowanie nowych zarzutów. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.