I SA/Po 945/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji oddala skargę. W dniu [...] lipca 2017 r. P. P. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z [...] czerwca 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji wobec A. . Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle stanu faktycznego sprawy, w której Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. w dniu [...] kwietnia 2017 r. postanowił nie przystąpić do egzekucji administracyjnej w stosunku do tytułu wykonawczego z [...] października 2016 r. nr [...], wystawionego przez wierzyciela – P. P. wobec spółki A. . Tytuł ten został wystawiony na kwotę należności głównej [...] zł wraz z odsetkami od [...] sierpnia 2016 r. Organ egzekucyjny w ww. postanowieniu, powołując się na przepis art. 29 § 2 pkt 2 i § 2a ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), wyjaśnił że prowadząc postępowanie egzekucyjne wobec spółki A. na rzecz innych wierzycieli, dokonał czynności zmierzających do wyegzekwowania należności przez zajęcie rachunków bankowych. Jednakże brak środków pieniężnych na tych rachunkach stanowił przeszkodę w realizacji zajęć egzekucyjnych. Na rachunkach tych zostały ustanowione blokady środków. Organ zaznaczył, że banki poinformowały, iż do rachunków wystąpił zbieg egzekucji administracyjnych i sądowych. Wskazał również, że w dniu [...] lutego 2016 r. poborca skarbowy sporządził raport o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych z którego wynika, że spółka A. od ponad dwóch lat nie posiada biura pod adresem [...] ul. [...], a obecny adres jej siedziby nie jest znany. W miejscu byłego biura spółki mieści się obecnie sklep odzieżowy należący do osoby, która nie jest związana ze spółką. W celu ustalenia miejsca siedziby spółki organ zwrócił się o pomoc do Komendy Powiatowej Policji w C., która poinformowała, że w [...] przy ulicy [...] nie ma siedziby spółki A., zaś z posiadanych przez P. informacji wynika, że obecnie siedziba Spółki mieści się prawdopodobnie na terenie P.. Biorąc pod uwagę, że spółka nie posiada już biura w [...], a jej obecny adres jest nieznany, organ nie zdołał dokonać czynności egzekucyjnych pod adresem siedziby spółki. Wszelka korespondencja kierowana do spółki wraca z adnotacją poczty "nie zastano, awizowano, nie podjęto w terminie". Organ egzekucyjny podkreślił, że w dniu [...] marca 2017 r. poborca skarbowy ponownie sporządził raport o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych z którego wynika, że spółka od kilku lat nie prowadzi działalności pod adresem wskazanym w KRS. Spółka nie zgłosiła też w Urzędzie zmiany adresu swojej siedziby - w bazie danych POLTAX nadal widnieje adres [...] ul. [...]. Nie zdołano ustalić aktualnego adresu spółki. Poszukiwania jej majątku również nie przyniosły rezultatów, a w bazie danych Urzędu nie znaleziono informacji o jej majątku, mogących przyczynić się do przeprowadzenia skutecznej egzekucji. Zaznaczył, że ostatnie zeznanie roczne [...] spółka złożyła za rok 2013, zaś ostatnią deklarację [...] za czerwiec 2015 r. Podsumowując rozważania, organ wskazał, że odpowiedzialność za zobowiązania spółki ponoszą osoby, które były członkami zarządu w czasie, kiedy te zobowiązania powstały i stosownie do art. 116 Ordynacji podatkowej, wierzyciel może rozpocząć procedurę przenoszenia odpowiedzialności na członków zarządu spółki. W zażalenie na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaznaczył, że w jego ocenie czynności podjęte dotychczas przez organ egzekucyjny są niewystarczające dla przyjęcia, iż nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe rozstrzygniecie, Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. utrzymał je w mocy. Powołując się na przepisy m. in. art. 29 § 2 pkt 2 i § 2a u.p.e.a wyjaśnił, że w postępowaniach egzekucyjnych prowadzonych wcześniej wobec spółki A. organ egzekucyjny dokonał szeregu czynności zmierzających do ustalenia majątku spółki i wyegzekwowania należności. Zaznaczył, że z uzyskanych informacji wynika, iż zobowiązana posiada rachunki bankowe, jednak brak środków pieniężnych na tych rachunkach stanowi przeszkodę w realizacji zajęć egzekucyjnych. Ponadto w dniach [...] lutego 2016 r. i [...] marca 2017 r. poborca skarbowy sporządził raporty o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych. Pod dotychczasowym adresem organ egzekucyjny nie dokonał czynności egzekucyjnych, ponieważ spółka nie posiada już biura w [...]. Spółka również nie zgłosiła zmiany adresu - w bazie danych POLTAX nadal widnieje adres: [...], ul. [...] (podobnie w rejestrze przedsiębiorców KRS). Ponadto poszukiwania majątku spółki nie przyniosły rezultatów mogących przyczynić się do przeprowadzenia skutecznej egzekucji administracyjnej. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a., gdyż okoliczności sprawy wskazują, że w postępowaniu egzekucyjnym wobec A. nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W skardze P. P. wniósł o uchylenie postanowień obu organów i orzeczenie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, zgodnie z treścią wniosku egzekucyjnego złożonego przez wierzyciela, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniom zarzucił wydanie ich z naruszeniem art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") przez ich błędne zastosowanie. Uzasadniając skargę, Prezydent podkreślił, że niemal całe uzasadnienie postanowienia z [...] czerwca 2017 r. sprowadza się do opisu dotychczasowych czynności podejmowanych na etapie poprzedzającym ewentualne wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Jedynie na ostatniej stronie uzasadnienia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że "w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a.". Natomiast w ocenie skarżącego nie można uznać, że zaistniały przesłanki umożliwiające wydanie zaskarżonych orzeczeń, ponieważ organ nie podjął dostatecznych działań mających na celu ustalenie aktualnej siedziby spółki. Organ egzekucyjny mógł w szczególności podjąć starania celem nawiązania kontaktu z członkami zarządu spółki, dzięki czemu możliwe byłoby doręczenie korespondencji związanej z postępowaniem egzekucyjnym. Nie do przyjęcia są także dokonane przez organ egzekucyjny ustalenia dotyczące mienia zobowiązanej. Samo tylko stwierdzenie odnośnie kont bankowych spółki nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia i nie pozwala na rozsądną kontrolę instancyjną i sądowoadministracyjną działań podjętych przez organ egzekucyjny. Nie da się przecież wykluczyć, że spółka dysponuje takim majątkiem, który choć może nie starczyć na skuteczną egzekucję, to może starczyć na pokrycie wydatków egzekucyjnych. Zdaniem skarżącego, dopiero przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego prowadzi do lepszego poznania sytuacji majątkowej spółki, wyegzekwowania od niej należności, a w dodatku wypełnienia przez organ egzekucyjny obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Skarżący wskazał również, że procedura przenoszenia odpowiedzialności na członków zarządu spółki może nastąpić dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego i wbrew temu, co błędnie przyjął organ, nie można uzależniać wszczęcia postępowania egzekucyjnego od podjęcia procedury w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności na członków zarządu spółki. W ocenie skarżącego, bierne i bezrefleksyjne zaaprobowanie stanowiska organu egzekucyjnego przez organ nadzoru przemawia za twierdzeniem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Wskazując na naruszenie art. 8 K.p.a skarżący również podniosła, że organ egzekucyjny nie wziął pod uwagę faktu, że postępowanie egzekucyjne dotyczyło bardzo znacznych należności wierzyciela. Poza tym należy mieć na uwadze szerszy kontekst społeczny związany ze skierowaniem wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Fakt nielegalnego składowania niebezpiecznych odpadów niemal w centrum P. wzbudził zrozumiałe zainteresowanie opinii publicznej. W związku z powyższym, działania podjęte w celu wszczęcia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, są równie doniosłe ze społecznego punktu widzenia. Tymczasem organ ograniczył się do działań stricte schematycznych, nie podjął dalej idących działań celem ustalenia siedziby zobowiązanej spółki, a jak chodzi o samo rozstrzygnięcie o nieprzystąpieniu do egzekucji to mimo możliwości wyboru, przyjął taką interpretację faktów i przepisu prawa, w wyniku której doszło do wydania zaskarżonego postanowienia. Taki sposób prowadzenia postępowania nie służy pogłębianiu zaufania do organów administracji publicznej, kolidując w szczególności z zasadą proporcjonalności. Zważywszy na fakt, że działania podejmowane przez organ egzekucyjny cechowały się schematycznością, brakiem niezbędnej wnikliwości i nieuwzględnieniem szczególnego charakteru sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy organ egzekucyjny zasadnie nie przystąpił egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez P. P. wobec A. Sp. z o.o. Na wstępie należy wskazać, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. A zatem zadaniem organu egzekucyjnego jest szybko, skutecznie i jak najmniejszym nakładem środków (bo ma to wpływ na koszty egzekucyjne) doprowadzić do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jednakże w praktyce postępowanie egzekucyjne może zakończyć się w różny sposób, zarówno przez wykonanie obowiązku, jak i jego brak. Poza przymusowym zrealizowaniem obowiązku występują także przeszkody uniemożliwiające osiągnięcie podstawowego celu tego postępowania. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest niekiedy zaistnienie jednej z ujemnych przesłanek obligujących organ egzekucyjny do wydania postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z pkt 2 ww. przepisu, jeżeli organ egzekucyjny uprawdopodobni, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, to właśnie nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach tego nieprzystąpienia. W kontrolowanej sprawie jako podstawę nieprzystąpienia do egzekucji organy obu instancji powołały przesłankę zawartą właśnie w art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. która została wprowadzona nowelizacją dokonaną na podstawie art. 39 pkt 9 lit. a ustawa z [...] lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. 2015, poz. 1269). Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, przesłanka ta wystąpi w razie przypuszczenia, że stosowanie środków przymusu wobec zobowiązanego będzie nieskuteczne, co powinno zapobiec nieefektywnym działaniom naczelników urzędów skarbowych i zwiększeniu efektywności działań tych organów w innych sprawach, w których możliwe jest osiągnięcie celu egzekucji administracyjnej (zob. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Andrzej Skoczylas, rok wydania: 2018, Wydawnictwo: C.H. Beck,). Organ egzekucyjny wydając zaskarżone postanowienie podał, że prowadził postępowanie egzekucyjne wobec spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ul. [...] na rzecz innych wierzycieli, w toku których dokonał czynności zmierzających do wyegzekwowania należności polegających na zajęciu rachunków bankowych i ustanowienie na nich blokady środków. Podał także, że do ww. rachunków wystąpił zbieg egzekucji administracyjnych i sądowych. Tym samym nie można podzielić stanowiska skarżącego, że błędnie zastosował art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a., jeżeli bezskuteczności egzekucji wynikała z wcześniej prowadzonych postępowań egzekucyjnych. Uznając, że celem wprowadzenia ww. przepisu było dążenie przez ustawodawcę do zracjonalizowania kosztów postępowania egzekucyjnego, w ocenie Sądu, zasadnie organ egzekucyjny nie przystąpił do egzekucji. Przypuszczenie organu, że nie uzyska z egzekucji kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne zostało również poparte zgromadzonymi informacjami oraz dowodami, które uprawdopodabniałyby jego prawdziwość. Należy wskazać, że samo uprawdopodobnienie, iż w trakcie egzekucji nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, nie jest równoznaczne z koniecznością udowodnienia przez organ egzekucyjny niekorzystnej sytuacji majątkowej zobowiązanego. Jednak odmowa przystąpienia do egzekucji nie może oczywiście następować w sposób dowolny i uznaniowy (W. Piątek, Obowiązkowe a odpowiedzialne wszczęcie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, PP 2016, Nr 9, s. 38 i n.). W toku czynności poprzedzających wydanie zaskarżonych postanowień organy ustaliły, że pod adresem wskazanym w KRS, podmiot pod firmą A. nie działa od ponad dwóch lat. Korespondencja kierowana pod tym adresem została zwrócona z adnotacją Poczty Polskiej: "nie zastano, awizowano, nie podjęto w terminie". Tym samym należy zgodzić się z organami obu instancji, że organ egzekucyjny nie mógł dokonać czynności egzekucyjnych, jeśli spółka nie posiada już biura w [...]. Z kolei, z bazy danych POLTAX wynika, że spółka nie wykazała nowego adresu. Powyższe ustalenie potwierdzają raporty poborcy skarbowego z [...] lutego 2016 r. i [...] marca 2017 r. oraz pismo z Komisariatu Policji w M.. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organ egzekucyjny nie podjął dostatecznych działań w celu ustalenia aktualnej siedziby zobowiązanej spółki. Odnosząc się natomiast do dokonanych przez organ egzekucyjny ustaleń dotyczących mienia zobowiązanej należy podkreślić, że z brzmienia art. 29 § 2 pkt 2 wynika, iż przesłankę braku prawdopodobieństwa w uzyskaniu kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne należy odnosić jedynie do egzekucji należności pieniężnych. Tym samym wskazanie przez organ egzekucyjny, że na rachunkach bankowych zobowiązanej brak środków umożliwiających realizacji zajęć egzekucyjnych, stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, szczególnie w sytuacji, gdy nie jest znany ani adres faktyczny jej siedziby, ani adres prowadzonej przez nią działalności, o ile taką w ogóle jeszcze prowadzi. Ponadto w bazie danych Urzędu nie zostały odnalezione informacji o majątku spółki, a poszukiwania tego majątku nie przyniosły rezultatów mogących przyczynić się do przeprowadzenia skutecznej egzekucji administracyjnej. Należy tu przypomnieć, że ostatnie zeznanie roczne [...] spółka złożyła za rok 2013, a ostatnią deklarację [...] za czerwiec 2015 r. Tym samym biorąc pod uwagę, że bezskuteczność egzekucji oraz brak składników majątkowych, z których można byłoby tę egzekucję przeprowadzić wynikał z wcześniej prowadzonych postępowań egzekucyjnych, umorzonych również z uwagi na ich bezskuteczność, zaś organ egzekucyjny nie dysponuje informacjami odnośnie zmiany stanu faktycznego należy uznać, że zasadnie organ egzekucyjny nie przystąpił do egzekucji z uwagi, że nie uzyska z niej kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał okoliczność tę w pełni uprawdopodabnia. Podkreślić również należy, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji ciężar poszukiwania majątku zobowiązanego ciąży nie tylko na organie egzekucyjnym, lecz także na wierzycielu. Zasada wypływająca z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., nakładająca na organ egzekucyjny obowiązek podejmowania w toku postępowania egzekucyjnego, jak i na etapie wniosku o wszczęcie egzekucji, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, nie ma charakteru absolutnego. Wynika to ze specyfiki postępowania egzekucyjnego, w którym podmiotem zainteresowanym jest wierzyciel, zaś organ egzekucyjny jest właściwy do stosowania środków egzekucyjnych. Innymi słowy, w interesie wierzyciela jest to, czy i w jakim stopniu organ egzekucyjny znajdzie się w posiadaniu informacji na temat wierzytelności i innych praw majątkowych zobowiązanego. Ponadto obowiązki wierzyciela w jednakowym stopniu odnoszą się zarówno do poszukiwania majątku zobowiązanego, jak i zlokalizowania miejsca zamieszkania bądź pobytu albo prowadzenia działalności gospodarczej zobowiązanego. To wierzyciel doręcza zobowiązanemu – w pierwszej kolejności – upomnienie, które jest warunkiem dopuszczalności wszczęcia egzekucji, a następnie wskazuje w tytule wykonawczym firmę zobowiązanego i jego adres (art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), przekazując równocześnie organowi egzekucyjnemu dane, na podstawie których wierzyciel ustalił właściwość miejscową organu egzekucyjnego. Oznacza to, że wierzyciel jest obowiązany przed wszczęciem egzekucji do ustalenia: aktualnego miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, miejsca położenia przysługujących mu składników majątkowych, względnie – miejsca zamieszkania lub siedziby dłużnika zajętej wierzytelności. Należy tym samym przyjąć, że również w gestii wierzyciela było ustalenie wskazanych okoliczności, które umożliwiłyby wszczęcie postępowania egzekucyjnego W związku z powyższym nie można uznać, że sposób prowadzenia przez organ egzekucyjny postępowania celem wyjaśnienia spornych w niniejszej sprawie kwestii nie odpowiada wymogom jakie nakładają na niego normy prawne wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ dokonał wszelkich możliwych czynności w toku postępowania wyjaśniającego, które wykazały brak informacji na temat składników majątkowych zobowiązanego oraz miejsca faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej, czym uprawdopodobnił wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w świetle ustalonych okoliczności, organy obu instancji prawidłowo uprawdopodobniły, że w postępowaniu egzekucyjnym, którego wszczęcia żąda P. P., nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, co w istocie stanowiło przesłankę do wydania postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji. Natomiast zainteresowanie opinii publicznej faktem nielegalnego składowania przez spółkę A. odpadów, czy doniosłość ewentualnej egzekucji należności o znacznej kwocie, zarówno w świetle brzmienia art. 29 § 2 pkt 2 jak i innych przepisów u.p.e.a., nie stanowią przesłanek obligujących w okolicznościach niniejszej sprawy do prowadzenia żądanego przez prezydenta postępowania. Zważywszy powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.