II SAB/Wa 590/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Eugeniusz Wasilewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prawa i Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prawo i Sprawiedliwość do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. 2. stwierdza, że bezczynność Prawa i Sprawiedliwości w rozpatrzeniu powyższego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Prawa i Sprawiedliwości na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny niniejszej spawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., nadanym drogą e-mailową, Stowarzyszenie [...] zwróciło się do partii politycznej – Prawo i Sprawiedliwość o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o wszystkich wydatkach poniesionych przez partię za okres od [...] września 2015 r. do [...] lutego 2016 r. poprzez podanie kwoty, przedmiotu wydatku, na rzecz kogo był poniesiony i daty wydatku (przelew/wypłata), a jeżeli byłby problem z podaniem takich informacji to o przesłanie zeskanowanych wszystkich dokumentów potwierdzających w/w wydatki. Następnie Stowarzyszenie [...] w skardze z dnia [...] lipca 2016 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciło partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość bezczynność w rozpatrzeniu powyższego wniosku. W ocenie Stowarzyszenia bezczynność ta stanowi rażące naruszenie: - art. 11 ust. 2 Konstytucji RP; poprzez ograniczenie konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii politycznych; - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] lutego 2016 roku. W konkluzji skargi Stowarzyszenie wniosło o: 1) zobowiązanie partii politycznej do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie, że bezczynność partii politycznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) ukarania partii karą grzywny. W odpowiedzi na skargę, partia Prawo i Sprawiedliwość (pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r.) wniosła o jej oddalenie. Partia przyznała wpływ przedmiotowego wniosku i wskazała, iż w dniu [...] marca 2016 r. przekazała rozstrzygnięcie w sprawie objętej wnioskiem, w formie wskazanej przez Stowarzyszenie (e-mail sporządzony w dniu [...] lutego 2016 r.), stwierdzając, iż wniosek nie spełnia podstawowego warunku formalnego, tj. nie określa przedmiotu i zakresu żądanej informacji publicznej oraz stwierdzając, iż powyższy brak formalny uniemożliwia rozpoznanie wniosku. Zatem partia nie pozostawała w bezczynności. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Prawo i Sprawiedliwość wskazało, iż jako partia polityczna jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznych, jednakże w innym zakresie niż inne podmioty wskazane w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien dokładnie precyzować swój zakres i tylko taki wniosek może skutecznie wszcząć procedurę przewidzianą w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska partia wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych. Patia wezwana do wykazania otrzymania przez Stowarzyszenie e-maila, wskazanego w odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] września 2016 r. wskazała, iż e-mail ten został nadany w dniu [...] marca 2016 r. na adres poczty elektronicznej Stowarzyszenia, zgodnie z zasada korespondencji wskazaną we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 119 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Skarga zarzucająca bezczynność jest zasadna. Wniosek z dnia 16 lutego 2016 r., spełnia warunki przedmiotowe do uznania go za dotyczącego informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) oraz został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z tą ustawą. W ustawie o dostępie do informacji publicznej, jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazuje się władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-5. Partia polityczna nie została przez ustawodawcę wprost zaliczona do żadnej z tych kategorii podmiotów. Jednakże na gruncie tej ustawy, partia traktowana jest jako podmiot specyficzny, ale również i na niej spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 o dostępie do informacji publicznej. Przy czym obowiązek ten traktowany jest niezależnie od obowiązku wskazanego w art. 34 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 1997 r. – o partiach politycznych (Dz. U z 2011 r. Nr 155 poz. 924). Zagadnienie, iż wydatki partii politycznej stanowią informację publiczną jest powszechne w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W wyroku NSA z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 513/13 wskazano, iż zgodnie z art. 23a ustawy o partiach politycznych źródła finansowania partii politycznych są jawne. Majątek partii politycznej powstaje między innymi ze składek członkowskich co wynika z art. 24 ust. 1 tej ustawy. Dlatego, a contrario, za sprawę publiczną należy także uznać wydatki partii politycznych. W tezie wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 687/14 wyraźnie stwierdzono, iż wydatki partii politycznej są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej w uzasadnieniu tego wyroku, wskazano, iż analizując sens rozróżnienia przez racjonalnego ustawodawcę podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zauważyć należy, że w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazane zostały różne podmioty mogące pełnić funkcje publiczne w rozumieniu ustrojowym bądź jedynie funkcjonalnym. Tam jednak tylko, gdzie występują podmioty prywatne (pkt 5) wprowadzone zostało ograniczenie obowiązków wynikających z ustawy wyłącznie do zakresu związanego z pełnieniem określonych funkcji - wykonywaniem zadań publicznych lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Zatem w przypadku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, w tym partii politycznych, ustawodawca nie przewidział wprost takiego ograniczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec takiego brzmienia regulacji należy więc przyjąć, że obowiązki wynikające z ustawy aktualizują się w odniesieniu do każdej posiadanej przez partię informacji o znaczeniu publicznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że jeżeli ustawodawca wyłącza w odniesieniu do określonej informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, to czyni to w sposób wyraźny. Ponadto, tam, gdzie ustawa nie reguluje w specjalny sposób kwestii udostępnienia informacji publicznej, nie wyłącza zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn., akt I OPS 8/13 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W jej uzasadnieniu podkreślano zatem, że ustawa ta "ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP (...). W ustawie tej dopisuje się podstawową normę, zasadę domniemania jawności informacji, przywracając dla potrzeb wykładni właściwe proporcje pomiędzy jawnością i jej wyłączeniem w obszarze informacji publicznej." Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale zwrócił uwagę, że: "założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych." W konsekwencji istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65). Art. 34 ustawy o partiach politycznych przewiduje dodatkowy sposób publicznego udostępnienia informacji i nie zawiera wyłączenia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarta w powołanym przepisie regulacja stanowi wzmocnienie zasady jawności w odniesieniu do źródeł finansowania partii politycznych, tym samym nie może być rozumiana jako podstawa utajnienia jakiejkolwiek informacji ze względu na ochronę tajemnicy. Ponadto, zauważyć należy, że określona w powołanym przepisie ustawowa procedura przekazywania informacji do domeny publicznej nie wyklucza udostępnienia pozostałej części, bądź wcześniejszego przedstawienia takiej informacji na wniosek. Dlatego wydatki partii politycznej są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Fakt, że majątek partii politycznej może pochodzić z różnych, określonych w art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych źródeł - zarówno publicznych, jak i prywatnych, nie oznacza, że sposób dysponowania tym majątkiem nie stanowi sprawy publicznej. Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o partiach politycznych majątek partii politycznej może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Podstawowym celem każdej partii politycznej jest natomiast udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (zob.: art. 11 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych). Niezależnie zatem od źródła pochodzenia środków finansowych przeznaczonych na cele partii (publicznych, czy prywatnych), sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną. Poprawność tego kierunku myślenia znajduje potwierdzenie w ustawie z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach zbiórek publicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 498), w której ustawodawca nałożył na organizatora zbiórki publicznoprawny obowiązek zgłoszenia zbiórki publicznej, a także złożenia sprawozdań ze zbiórki oraz ze sposobu rozdysponowania zebranych ofiar. Pamiętając, że regulacja ta nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie warto jednak odnotować, iż świadczy ona o uznaniu przez ustawodawcę standardów jawności nie tylko w odniesieniu do środków publicznych. W wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt K 14/12 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, mógłby ponadto prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Wprowadzanie ograniczeń jawności w omawianym zakresie prowadziłoby do ograniczenia przejrzystości finansów partii, mogłoby zatem powodować wspomniane negatywne konsekwencje. W tej materii wskazać także należy na wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt 687/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela powyżej prezentowane poglądy (porównaj także wyrok z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB 437/16, dotyczący identycznego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skierowanego do innej partii politycznej). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość pozostawała w bezczynności, albowiem po wpływie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to jest od daty [...] lutego 2016 r. ani żądanej informacji nie udostępniła, ani nie podjęła żądnej innej czynności, przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącej o wykonaniu obowiązku informacyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, iż spełnieniem obowiązku udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest nie tylko udostępnienie wprost żądanej informacji ale także wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy. W szczególności za takie działania, które mogły by zostać uznane za wykonanie obowiązku informacyjnego nie można uznać e-maila partii politycznej z dnia [...] lutego 2016 r., albowiem, wbrew twierdzeniom tego e-maila, z treści wniosku jasno wynikał przedmiot i zakres żądania – udostępnienie informacji o wszystkich wydatkach poniesionych przez partię za okres od [...] września 2015 r. do [...] lutego 2016 r. poprzez podanie kwoty, przedmiotu wydatku, na rzecz kogo był poniesiony i daty wydatku (przelew/wypłata). Również e-mail ten nie odwołuje się ani do treści art. 3 ust. 1, ani art. 5, ani art. 15 omawianej ustawy i dlatego, chociażby z tych przyczyn, nie może być uznany za procedowanie w ramach rzeczonej ustawy. Nadmienić w tym aspekcie należy, iż po otrzymaniu odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie nie zaprzeczyło otrzymania od Prawa i Sprawiedliwości opisanego wyżej e-maila. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie partia polityczna naruszyła art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie udostępniła żądanej informacji w zakreślonym w tym przepisie terminie, ani nie dochowała innych proceduralnych czynności wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczących o wykonaniu obowiązku informacyjnego. Powyższe, musi implikować, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązaniem partii Prawo i Sprawiedliwość do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku (pkt. 1 wyroku). Ponieważ niniejszy wyrok przesądza zagadnienia przedmiotowe (zakwalifikowanie wniosku jako dotyczącego informacji publicznej) oraz podmiotowe (uznanie podmiotu, do którego wniosek został skierowany za podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej), warunkujące stosowanie w niniejszej spawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to partia powinna przy dalszym rozpatrywaniu sprawy procedować zgodnie z procedurą ustanowioną w przepisach tej ustawy. W tym zakresie partia powinna przede wszystkim zbadać czy żądana informacja, zwłaszcza z uwagi na podany we wniosku alternatywny sposób jej udostepnienia, ma charakter informacji prostej – czyli dostępniej "od ręki" i zatem może zostać niezwłocznie udostępniona, czy też stanowi, z uwagi pn. na sposób jej wyszukania, informację złożoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy i która wymaga wykazania przez stronę zainteresowaną (na żądanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji) szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie tak przetworzonej informacji. Partia powinna także rozważyć, czy w niniejszej sprawie występują ograniczenia w udostępnianiu żądanej informacji publicznej, wskazane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Stwierdzenie, że dana informacja mieści się w katalogu informacji ustawowo chronionych skutkować będzie odmową jej udostępnienia. Taka odmowa powinna z kolei przybrać formę decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 16 ustawy. Powyżej stwierdzone niewykonanie obowiązku informacyjnego, zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi także implikować, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 3) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzeniem dopuszczenia się przez tą partię bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, która to bezczynność nie miała jednak cech rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynności tej nie można przypisać rażącego charakteru albowiem: po pierwsze - skarżące Stowarzyszenie samo zwlekało ze skargą aż ponad cztery miesiące od złożenia przedmiotowego wniosku (skarga została sporządzona w dniu [...] lipca 2016 r.), a zatem nie wykazywało po swojej stronie zainteresowania w szybkim uzyskaniu żądanej informacji; po drugie partia niemal niezwłocznie po wpłynięciu do niej wniosku - to jest e-mail z dnia [...] lutego 2016 r. przesłany w dniu [...] marca 2016 r. – odpowiedziała na wniosek. Odpowiedź ta była jakkolwiek niezgodna z ustawą o dostępie do informacji publicznej, ale jej treść nie wskazuje na ani brak woli udostępnienia żądanej informacji, ani na cechy rażącego naruszenia prawa. Natomiast skarżące Stowarzyszenie do treści tego e-maila nie ustosunkowało się. Wyżej stwierdzone okoliczności sprawy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzasadniały także - zgodnie z treścią art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalenie skargi, co do żądania ukarania partii grzywną (pkt. 3 wyroku). Natomiast w zakresie zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt. 4 wyroku).