I OSK 1309/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 768/17 w sprawie ze skargi Z.K. i J.D. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od Z.K. i J.D. na rzecz Wojewody Ł. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 768/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. i J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz: a) skarżących Z. K. i J. D. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego od skargi; b) skarżącej Z. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżące wystąpiły o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy [...] i [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o pow. [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie orzeczenia z dnia [...] października 1968 r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (KW: [...]), nr [...] o pow. [...] ha i części działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]l (KW: [...]). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 136 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż orzeczeniem z dnia [...] października 1968 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...] przy [...] i [...] o pow. [...] określoną na planie geodezyjnym z dnia [...] grudnia 1967 r. jako działka nr [...]. Zgodnie z aktualnym oznaczeniem w ewidencji gruntów działka nr [...] odpowiada działce nr [...] (dawna działka nr [...]), działce nr [...] i części działki nr [...](stanowiących dawną działkę nr [...]). W ewidencji gruntów dla poszczególnych działek ujawnieni są użytkownicy wieczyści nieruchomości, których prawo użytkowania wieczystego do gruntu ujawnione jest w księgach wieczystych prowadzonych dla poszczególnych lokali stanowiących odrębną nieruchomość. Organ stwierdził, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 roku, ustanowiono na przedmiotowej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, zatem – na podstawie art. 229 u.g.n. – odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy o plan geodezyjny, z którego bezspornie wynika, iż z działki nr [...] wywodzą się działki nr [...], [...] i część działki [...]. Badając przesłanki możliwości zwrotu działek organ sięgając do treści art. 229 u.g.n. wskazał, iż istotny jest sam fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Obojętne jest zaś to, czy prawo to powstało z mocy prawa, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy. Ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a zatem prawo takie powinna mieć osoba trzecia. W razie spełnienia tych przesłanek roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. W skardze na powyższą decyzję skarżące wskazały na naruszenie art. 229 u.g.n. Stwierdziły m.in., iż w księdze wieczystej [...] nie zostało ujawnione prawo wieczystego użytkowania nabywców lokali mieszkalnych w nieruchomości przy ul. [...]. Podany brak uniemożliwia w ich ocenie zastosowanie art. 229 u.g.n., a co za tym idzie nie ma podstaw do odmowy zwrotu części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, iż z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że żaden z nich nie badał, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy nieruchomość objęta wnioskiem o jej zwrot stała się zbędna na ten cel czy też nie. Organy nie analizowały zatem zaistnienia okoliczności określonych w art. 137 u.g.n., choć w odwołaniu skarżące podniosły taki zarzut. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy powinny ocenić, czy przesłanki do zwrotu nieruchomości, czyli czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy zachodziła podstawa określona w art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. Ponieważ organy nie rozpoznały sprawy w tym aspekcie, to w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane uchybienie z uwagi na treść art. 15 i art. 136 k.p.a., może zostać wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego, zatem stanowi podstawę do uchylenia jedynie decyzji organu drugiej instancji. Sąd wskazał ponadto, że niezależnie od ustalenia ponad wszelką wątpliwość realizacji, bądź nie celu wywłaszczenia, w sprawie zachodzi też konieczność wyjaśnienia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]), a dokładnie daty sprzedaży lokalu i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz daty ujawnienia tych praw w księdze wieczystej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda [...], zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji, że organy administracji publicznej zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego: - podczas gdy Wojewoda [...] uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty, z których wprost wynika, iż na nieruchomości wywłaszczonej będącej przedmiotem niniejszego postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, - w konsekwencji czego zdaniem Sądu, nie zbadały czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy zachodziła podstawa określona w art. 229 w zw. art. 136 ust. 3 u.g.n., podczas gdy Wojewoda [...] zbadał, czy zachodziła podstawa określona w art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., a wobec stwierdzenia, iż podstawa ta zachodziła i na nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, Wojewoda [...] nie był zobowiązany do badania czy na nieruchomości wywłaszczonej cel wywłaszczenia został zrealizowany. 2. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez: - brak uzasadnienia stanowiska Sądu, iż pomimo wystąpienia negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości tj. ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, Wojewoda winien był badać czy na nieruchomości wywłaszczonej cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nadto przez brak ustosunkowania się do argumentów Wojewody podniesionych w zaskarżonej decyzji, przemawiających za prawidłowością stanowiska w przedmiocie braku podstaw do badania przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, w sytuacji, w której wystąpiła negatywne przesłanka zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W konsekwencji powołane naruszenie uniemożliwia w omawianym zakresie kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, albowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść, jaki tok rozumowania doprowadził Sąd do zapadłego rozstrzygnięcia; - przyjęcie, iż Wojewoda nie wyjaśnił stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a dokładnie daty sprzedaży lokalu i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz daty ujawnienia tych praw w księdze wieczystej, podczas gdy okoliczności te wprost zostały wyjaśnione na stronie 8 zaskarżonej decyzji. Innymi słowy poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, bowiem Sąd pominął w ogóle fakt, iż stan prawny nieruchomości został wyjaśniony, uznając, iż nie został wyjaśniony. Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pomimo wystąpienia negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonej w art. 229 u.g.n. Wojewoda [...] winien był badać zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia zgodnie z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazała m.in., że analizę przesłanki z art. 136 ust. 3 u.g.n. winien przeprowadzić Wojewoda [...] na podstawie księgi wieczystej urządzonej dla działki nr [...]. W księdze tej nie ujawniono ani umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego, ani też ustanowienia na rzecz nabywcy prawa użytkowania wieczystego. Stan taki istnieje do dnia dzisiejszego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w świetle zawartych w niej zarzutów zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja roszczenia o zwrot takiej nieruchomości uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek, a samo postepowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno toczyć się w oparciu o takie reguły wykładni przepisów, które już na wstępie pozwalają wyeliminować konieczność jego prowadzenia w sytuacji, gdy z przyczyn formalnych jest to bezzasadne. Wpływ wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obliguje organ do wstępnego zbadania warunków formalnych, tj. czy pochodzi od uprawnionej strony oraz czy dotyczy nieruchomości, względem której z udziałem tych samych stron nie toczyło się już wcześniej postępowanie w tym przedmiocie (art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 136 u.g.n.). Systematyka przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości sprawia, że po wstępnym zakwalifikowaniu wniosku do dalszego procedowania, jeżeli nieruchomość została wywłaszczona przed dniem 1 stycznia 1998 r., organ winien zbadać, czy nastąpiło to pod rządami przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n. Tylko bowiem potwierdzenie tego faktu daje podstawę do podejmowania dalszych ustaleń. Wśród nich, pierwszoplanową rolę odgrywa kwestia stanu prawnego nieruchomości, oceniana w kontekście treści art. 229 u.g.n. Przesłanką, która bezwzględnie tamuje bowiem bieg dalszego postępowania jest ustalenie, że przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 u.g.n.). Badanie, czy nastąpiła realizacja celu publicznego i czy cel ów jest tożsamy z tym, który legł u podstaw przejęcia (wywłaszczenia) może nastąpić dopiero po ocenie wspomnianych warunków, gdy brak jest wskazanych w przywołanym przepisie przeszkód tamujących dalszy bieg postępowania. Stwierdzenie, że nieruchomość została przejęta przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie innych przepisów aniżeli wymienione w art. 216 u.g.n. bądź też przed tą datą ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, bądź dokonano jej zbycia na rzecz osoby trzeciej i fakty te ujawnione zostały w księdze wieczystej, czyni jakiekolwiek dalsze ustalenia bezprzedmiotowymi. W takiej bowiem sytuacji roszczenie o zwrot nie przysługuje, a wyjaśnianie czy doszło do realizacji celu publicznego, czy też nie, z punktu widzenia ekonomiki procesowej oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest bezcelowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i formułując szereg wskazówek odnośnie dalszego postępowania, w ogóle nie brał pod uwagę ustaleń poczynionych przez organ na gruncie tej sprawy, jak również wskazanych wyżej wymogów dotyczących sekwencji działań zmierzających do jej wyjaśnienia. W tym więc zakresie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. był niewątpliwie trafny. Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan prawny nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...]) został przez organy obu instancji prawidłowo ustalony, a treść zgromadzonych dowodów dawała podstawę do wydania rozstrzygnięć o takiej a nie innej treści. Zauważyć bowiem trzeba, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości o numerze [...] (objętej wnioskiem o zwrot), w podrubryce nr [...]. dotyczącej budynku usytuowanego na niej, znajduje się informacja o wyodrębnionych lokalach mieszkalnych, tj. lokalu nr [...] (dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]) oraz lokalu o nr [...] (objętego księgą wieczystą nr [...]). Okoliczność ta obligowała organy do poczynienia ustaleń dotyczących treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla wspominanych lokali mieszkalnych, co zostało uczynione. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że lokal mieszkalny nr [...] wyodrębniony został z nieruchomości budynkowej na podstawie umowy sprzedaży odrębnej własności lokalu, zawartej w dniu [...] listopada 1994 r., a wpisanej do księgi wieczystej w dniu [...] marca 1996 r. W Dziale [...] powołanej księgi ujawniony został udział ([...]) w częściach wspólnych budynku oraz w tej samej wielkości udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu - tu oznaczonego jako działka nr [...]. Ponieważ fakt podziału nieruchomości o numerze [...] m.in. na nieruchomość [...] nie został nigdzie zakwestionowany, owa nieścisłość księgi wieczystej względem obecnie istniejącego stanu faktycznego i prawnego, nie dawała podstaw do podważenia ustaleń dokonywanych w oparciu o jej treść, a w powiązaniu z zapisami księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości ([...]) pozwalała na sformułowanie wniosku o istnieniu prawa użytkowania wieczystego powstałego i ujawnionego przed dniem [...] stycznia 1998 r. Nadmienić trzeba, że w toku całego postępowania administracyjnego jak i sądowego nie przedstawiono jakiegokolwiek dowodu dającego podstawę do stwierdzenia, że toczą się jakiekolwiek postępowania mające na celu usunięcie ewentualnych niezgodności treści ksiąg wieczystych ze stanem rzeczywistym. Ponieważ, zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 2204), księgi wieczyste są jawne a ich obecna, elektroniczna forma pozwala na sięgnięcie do ich treści niemal w każdym momencie, sformułowanego przez Sąd pierwszej instancji zarzutu braku ustaleń co do stanu prawnego nieruchomości nie sposób w żadnym stopniu zaaprobować zwłaszcza, że w sposób dostatecznie klarowny kwestie tych ustaleń zostały wyjaśnione w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. W świetle powyższego, mając na uwadze przepis art. 229 u.g.n., ocena realizacji celu publicznego na spornej nieruchomości jest bezcelowa. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości i ujawnienie go w księdze wieczystej przed dniem [...] stycznia 1998 r., czyni roszczenie o jej zwrot niemożliwym do zrealizowania. Tym samym dokonywanie jakichkolwiek dalszych ustaleń jest zbędne, a zastosowanie się do zaleceń sformułowanych przez Sąd pierwszej instancji w zakresie ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, prowadziłoby do zbędnego przedłużenia postępowania i pozostawałoby bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z opisanych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił argumentację zawartą w skardze kasacyjnej i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uwzględnił wniosek skarżącego kasacyjnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego. Zawarte w pkt 2 sentencji rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).