VI SAB/Wa 42/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wydania zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego oddala skargę Z. S. (zwany dalej "skarżącym") złożył skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wydania zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego. W ocenie skarżącego wniosek ten nie został rozpoznany. Przebieg postępowania miał miejsce w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] października 2013 r. skarżący wystapił do Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 128 ze zm.; dalej: Prawo bankowe) - o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego. Po przeprowadzeniu analizy tego wniosku organ doszedł do przekonania, iż nie spełniał on wymogów formalnych. Z tego względu organ pismem z [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej także: k.p.a.), wezwał wnioskodawcę, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, do przedłożenia - w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma - za pośrednictwem banku dokumentów, uzupełniających, których lista została szczegółowo wskazana w piśmie organu nadzoru. Pomimo doręczenia wezwania, braki formalne wniosku z [...] października 2013 roku nie zostały przez wnioskodawcę uzupełnione i na tej podstawie KNF pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. ([...]) poinformowała skarżącego o pozostawieniu - na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - wniosku w sprawie utworzenia banku spółdzielczego bez rozpoznania. Następnie skarżący dwukrotnie składał - w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego - skargę do KNF na przewlekłość postępowania, na które to skargi organ udzielał odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz z dnia [...] marca br. Pismem z dnia [...] kwietnia br. (doręczonym KNF w dniu [...] kwietnia br.) skarżący "wezwał do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie banku". Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, uznając, iż sprawa została już dostatecznie wyjaśniona. Pismem z dnia [...] lipca br. (doręczonym KNF w dniu [...] lipca br.) skarżacy złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Adminsitracyjnego w Warszawie na "bezczynność (przewlekłość) organu z powodu niewydania dotychczas decyzji w sprawie zezwolenia na utworzenie inwestycyjnego banku spółdzielczego. W ocenie skarżącego jego wniosek o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spóldzielczego został nierozpoznany, pomimo złożenia w tej sprawie kompletnego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Przedmiotem skargi jest bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wydania zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego. Z akt sprawy wynika, że skarżący wystąpił pismem z dnia [...] października 2013 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego. Organ rozpoznając wniosek wezwał skarżącego (w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r.) do usunięcia jego braków formalnych. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym, musi wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia. Surowy rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania powinien być dodatkową okolicznością, która nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego formułowania wezwania do usunięcia braków. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności - pozostawienia podania bez rozpoznania. Wezwanie wystosowane przez organ w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. o zostało odebrane przez skarżącego osobiście w dniu [...] lutego 2014 r. Zdaniem Sądu wezwanie to spełniało w swej treści wymogi przewidziane w art. 64 § 2 kpa i zawierało pouczenie o skutkach jego nieuzupełnienia. Konsekwencją nieuzupełnienia braków formalnych wniosku było pozostawienie bez rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2013 r., co nastąpiło pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Zdaniem Sądu, na tym etapie postępowania działanie organu było zgodne z obowiązującymi przepisami. Na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie przysługuje stronie żaden środek odwoławczy, a strona może wnieść jedynie skargę do sądu na bezczynność organu. W tym zakresie przedmiotowa kontrola Sądu w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje orzekanie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W ujęciu art. 37 § 1 k.p.a. wniesienie skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie dopuszczalne po złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia - po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący skierował do organu w dniu [...] kwietnia 2016 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w oparciu o przepis art. 37 § 1 k.p.a., czym wyczerpał stosowny tryb postępowania. Podkreślenia wymaga przy tym, że terminy przewidziane w przepisie art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę taką można zatem wnieść w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob.m.in. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013, komentarz do art. 53 p.p.s.a.; podobnie: M Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 i cyt. tam orzecznictwo; tak również: m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13). Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Komisji Nadzoru Finansowego wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego, Sąd doszedł do wniosku, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Tak jak Sąd wskazywał na poczynione w oparciu o akta sprawy ustalenia stanu faktycznego, w sprawie niniejszej skarżący został wezwany w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie między innymi projektu statutu banku, jego nazwy i siedziby. Organ powołał jako podstawę żądania art. 31 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Bankowe. Co nie jest sporne w sprawie, wezwanie to zostało w sposób prawidłowy doręczone skarżącemu. Skarżący w zakreślonym terminie nie nadesłał żadnych żądanych dokumentów, a te były niezbędne do nadania dalszego biegu wnioskowi skarżącego z dnia [...] października 2013 r. W świetle braków formalnych wniosku, Komisja Nadzoru Finansowego nie mogła nadać biegu podaniu skarżącego stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia jej w formach przewidzianych przez przepisy postępowania administracyjnego. Organ w sposób prawidłowy zastosował rygor przewidziany w art. 64 § 2 kpa i pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Zdaniem Sądu, skarżący, wbrew wezwaniu organu nie usunął braków formalnych swojego wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego. Organ wzywał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku, a wezwanie zawierało stosowne pouczenie. Zaznaczyć należy, iż skarżący – mimo wezwania - nie przedłożył szczegółowo wymienionych w wezwaniu z dnia [...] lutego 2014 r. dokumentów, o jakiej mowa w art. 31 ust. 1 i 2 Prawa bankowego. W świetle powyższych ustaleń, organ nie pozostawał w sprawie niniejszej w bezczynności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.