II SAB/Po 156/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności budowy oddala skargę W dniu [...] września 2017 r. Z. G. (dalej również: skarżący; strona) działając przez profesjonalnego pełnomocnika r. W. – za pośrednictwem Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB w K.; organ I instancji; organ) złożył skargę na bezczynność PINB w K. w związku z nierozpatrzeniem ponownym sprawy "legalności wykonania budynku gospodarczego na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na działce nr [...]« po wydaniu decyzji przez WWINB znak: [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku. Skarżący wniósł o: 1. uwzględnienie skargi – w razie niewydania przez PINB w K. stosownego orzeczenia w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. – na przewlekłe prowadzenie postępowania przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w K. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), 2. stwierdzenie, że PINB w K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie – przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), 4. przyznanie od PINB w K. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.), 5. zasądzenie od PINB w K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona argumentowała, że od doręczenia decyzji WWINB znak [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku minęły ponad dwa miesiące(decyzja WWINB uchyliła wydaną w dniu [...] kwietnia 2017 roku decyzję PINB w K. i skierowała sprawę do ponownego rozpatrzenia – przyp. WSA), a PINB w K. nie rozpatrzył ponownie sprawy, co oznacza, iż organ pozostaje w bezczynności. Strona podniosła, że w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. PINB w K. zawiadomił ją o nowym termin załatwienia sprawy, tj. do dnia [...] września 2017 r., ale zdaniem skarżącego wyznaczenie tak odległego terminu załatwienia niniejszej sprawy nie ma żadnego uzasadnienia. Dalej wskazał, że w wyznaczonym terminie PINB w K. ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy oznaczając go na dzień [...] października 2017 roku. Zdaniem skarżącego przyczyny przedłużania kolejnych terminów są nieuzasadnione, bowiem decyzja WWINB ma charakter ostatecznej i nadaje sprawie przymiot osądzonej, a stan faktyczny jest nieskomplikowany. Skarżący zakończył podkreślając, że skarga została poprzedzona ponagleniem. W odpowiedzi na skargę PINB w K. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że na skutek wydania przez WWINB decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] podjął w przedmiotowej sprawie stosowne działania wyjaśniające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i polega oddaleniu. PINB w K. nie pozostawał w bezczynności w sprawie, w jej granicach wyznaczonych treścią skargi oraz stanem faktycznym i prawnym sprawy, przy której rozpoznaniu Sąd nie był jednak – stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) – związany samymi zarzutami, wnioskami i powołaną w skardze podstawą prawną. Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działania organów administracji wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Należy podkreślić, że niezależnie do rodzaju aktów lub innych czynności, które są przedmiotem skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. zarówno w sprawach opisanych w art. 3 § 2 pkt 8, jak i w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., celem tego rodzaju skarg jest ochrona strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zarzucana bezczynność dotyczy postępowania administracyjnego ponownie podjętego przez organ I instancji w sprawie o nakazanie K. S. i H. S. wykonanie robót budowlanych doprowadzających budynek gospodarczy na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...] do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wskutek decyzji uchylającej wydanej przez WWINB organ I instancji podjął czynności sprawdzające, zmierzające do precyzyjnego ustalenia kiedy powstał sporny budynek ponieważ jeśli powstałby przed 1.010.1995 r. to należałoby stosować ustawę z 24.101974 r. prawo budowlane, a jeśli później to ustawę z 7 lipca 1994 , Prawo budowlane. Dodać należy, że chodzi tu o jeden z obiektów budowlanych znajdujących się na powyżej opisanej nieruchomości, na której znajdują się ponadto budynek mieszkalny i budynek gospodarczy z zadaszeniem – budynek gospodarczy wykonany z płyt betonowych ogrodzeniowych o wymiarach 6,44 m x 5,40 m i wysokości ok. 2,50 m, znajdującego się w granicy z działką nr [...] i pow. ok. 35 m˛, jak wynika z całokształtu dokumentacji zawartej w aktach sprawy. Ponadto spełniony został kolejny warunek dopuszczalności skargi, bowiem skarga został wniesiona w przedmiotowej sprawie po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jak tego wymaga art. 52 § 1 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia skargi), zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie ponaglenia stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem w zasadzie bez znaczenia jest to, czy w ogóle – a jeśli tak, to w jaki sposób – owo ponaglenie zostało przez właściwy organ rozpatrzone, bowiem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, tutejszy Sąd miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. granice sprawy sądowej podlegającej kontroli sądu administracyjnego wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1680/14, dostępny jw.). W skardze, jak już wspomniano, zarzucono PINB w K. bezczynność w ponownym rozpatrzeniu sprawy samowolnie wybudowanego obiektu - budynku gospodarczego wraz z oceną stanu technicznego budynku położonego w K. przy ul. [...], na działce nr [...], obejmującą okres po wydaniu przez WWINB w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzji znak [...] Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (orzeczenie dostępne jw.), zgodnie z którym nowelizacja przepisów P.p.s.a., polegająca na dodaniu od 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/17, dostępnym jw.). W takim ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Podkreślić przy tym trzeba, że w przypadku skarg na bezczynność wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. granice sprawy podlegającej kontroli sądu administracyjnego są wyznaczone etapem postępowania, w jakim skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1680/14, dostępny jw.), co też należy odnosić odpowiednio do etapu postępowania lub fazy postępowania, które są kończone odpowiednim aktem administracyjnym. Zawsze jednak należy czynić to w kontekście całokształtu czynności podjętych w postępowaniu, skoro zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, w razie uwzględnia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie tylko zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), ale również stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Sąd zatem nie może stwierdzić zwłoki w podjęciu danej czynności procesowej, lecz zawsze odnieść tego rodzaju zwłokę do całego dotychczas przeprowadzonego przez organ postępowania i ocenić wpływ takiej zwłoki na to postępowanie, tj. ustalić, czy skutkowała ona wystąpieniem stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania. Analizując czynności podjęte przez organ I instancji w sprawie zważyć należy, że od chwili doręczenia mu drugoinstancyjnej decyzji w dniu [...] lipca 2017 r. aktywność organu przejawiała się poprzez uzyskanie kopii szkicu polowego z [...] sierpnia 2002 roku sporządzonego dla przedmiotowej działki (pismo z dnia [...] lipca 2017 roku), wezwanie właścicieli samowolnie wybudowanego budynku do ustosunkowania się do uzasadnienia WWINB (pismo z dnia [...] lipca 2017 roku), zawiadomienie stron o przedłużeniu postępowania do dnia [...] września 2017 roku (pismo z dnia [...] lipca 2017 roku), zawiadomienie stron o przedłużeniu postępowania do dnia [...] października 2017 roku z uwagi na konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego (wynik wyjaśnień złożonych przez strony), kolejne pisma w sprawie z dni 31 sierpnia oraz [...] września 2017 roku, wniosek o udostępnienie materiałów centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...] września 2017 roku, a także wezwanie w charakterze świadka J. M. (pismo z dnia [...] września 2017 roku). Zatem w sprawie organ nie tylko nie pozostawał w bezczynności, ale aktywnie prowadził postępowanie, przy czym o każdej zmianie terminu załatwienia sprawy informował strony. W ocenie Sądu wszystkie te czynności są celowe i konieczne gdyż wynikały ze stanu i okoliczności sprawy i nie prowadziły do zawinionego przez organ uchybienia terminom których mowa w k.p.a. Przepis art. 36 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1) i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 K.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności, bowiem powołany przepis w §1 statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych. Przeto jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16, dostępnym jw.). Przypomnieć zatem należy, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.), zaś załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Z analizowanego stanu sprawy jednoznacznie wynika, że sekwencja działań PINB w K. w żadnej mierze nie uchybiła powyższym przepisom. Organ podjął szereg czynności celem wyjaśnienia istoty sprawy – daty wybudowania rzeczonego budynku – a o każdej zwłoce informował strony postępowania. Liczba, charakter i rozpiętość czasowa podejmowanych przez organ działań jednoznacznie wskazują, że wyznaczenie przez PINB w K. na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. w zawiadomieniach nowych terminów załatwienia sprawy było zasadne, a termin adekwatny do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy legalności przedmiotowego budynku. W tak kształtujących się okolicznościach nie można zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności, bowiem nie dość, że podejmował działania (zatem nie pozostawał w bezczynności), to ocenić należy je jako zasadne (czym eliminuje możliwość zasadnego zarzucenia przewlekłości postępowania). Ubocznie, celem wyjaśnienia, Sąd wskazuje, że ostateczność decyzji nie jest tożsama z jej prawomocnością. Dopiero prawomocność decyzji stanowi o zaistnieniu w sprawie powagi rzeczy osądzonej. Uwaga ta nie ma jednak wpływu na powyższe rozważania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku