II OSK 1375/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca), Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Renata Detka, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 515/17 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 515/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nakazującej R. S. jako inwestorowi rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi C., gm. L. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie – merytoryczne rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: - art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec tego, że Sąd I instancji popełnił błąd subsumcji, tzn. niewłaściwie uznał, iż "Art. 50 ust. 1 Pr. bud. dotyczy samowolnie realizowanych robót budowlanych, ale wyłącznie tych, niebędących budową" i tym samym nie znajduje zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy niewielka rozbudowa budynku mieszkalnego (obudowa schodów o wymiarach 2,11 m x 2,57 m i budowa ganku o wymiarach 2,41 m x 2,27 m) miała miejsce w czerwcu 2013 r., gdy w obrocie prawnym znajdowała się jeszcze decyzja Starosty Lubartowskiego z dnia [...] marca 2001 r. o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, której wygaśnięcie stwierdzono dopiero po 4 miesiącach (decyzja Starosty Lubartowskiego z dnia [...] października 2013 r.), - art. 52 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego wadliwe zastosowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wobec tego, że Sąd I instancji popełnił błąd subsumcji, tzn. niewłaściwie uznał, iż decyzja naprawcza może być adresowana na osobą inną niż właściciel nieruchomości, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w aspekcie wskazanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że względem spornych robót budowlanych nie powinno toczyć się postępowanie w trybie określonym w art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, co ma związek z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, zgodnie z którym inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej bądź jako osoba, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę. Skoro zatem skarżący jako inwestor realizował roboty budowlane przed wydaniem decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, to działał w zaufaniu do organów władzy publicznej i z tego powodu względem skarżącego nie powinno było toczyć się postępowanie na podstawie art 48 Prawa budowlanego. Zastosowanie w takiej sytuacji ww. przepisu stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że decyzja rozbiórkowa została wydana w dniu [...] kwietnia 2015 r., czyniąc go jej adresatem pomimo, że już od ponad siedmiu lat nie był właścicielem nieruchomości. Wymienienie w art. 52 ustawy – Prawo budowlane obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu budowlanego nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego może dowolnie wybierać adresata decyzji. Zdaniem skarżącego, obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nie można nałożyć na inwestora, który utracił tytuł prawny do tego obiektu, gdyż nie będzie on miał możliwości wykonania tego obowiązku, co odpowiada hipotezie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz towarzysząca jej argumentacja ma związek z próbą wykazania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. rażąco naruszył prawo, nakazując skarżącemu w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi C. Wadliwość tejże decyzji ostatecznej miała związek, po pierwsze, z nieuwzględnieniem prowadzenia robót budowalnych przez inwestora na podstawie pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, a po drugie, z wadliwym skierowaniem nakazu rozbiórki do skarżącego, pomimo że nie przysługiwał mu tytuł prawny do nieruchomości, gdyż od kilku lat nie był jej właścicielem. Uczynienie przez wnoszącego skargę kasacyjną przedmiotem sporu powyższych kwestii nakazuje odpowiedzieć na pytanie, czy mogły mieć one wpływ na legalność zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a bardziej precyzyjnie - czy ich merytoryczne rozważenie w ogóle było dopuszczalne przez wzgląd na granice sprawy administracyjnej rozpoznanej wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie nie pozostaje kwestionowana przez skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kontrolą legalności nie została objęta również decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności nakazu rozbiórki. Wniesienie przez skarżącego skargi na tę decyzję byłoby o tyle skuteczne, że pozwalałoby ocenić, czy wady przypisywane kwestionowanemu rozstrzygnięciu (nakazowi rozbiórki) były tego rodzaju, że nie pozwalały wydać organowi nadzoru decyzji odmownej. Rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skarga nie dotyczyła jednakże wskazanej wyżej sprawy, ale odnosiła się do decyzji GINB z dnia [...] lutego 2017 r., w której zakres merytorycznych rozważań organu nadzoru nie obejmował podstaw nakazania skarżącemu rozbiórki rozbudowanej części spornego budynku mieszkalnego, ale zawężony został do oceny zaistnienia w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. wad kwalifikowanych, nakazujących jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Występując o uchylenie zaskarżonego wyroku, problem zakresu dopuszczalnych rozważań w sprawie zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji wnoszący skargę kasacyjną sprowadził do prostego wniosku opartego na twierdzeniu, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo sama jest obarczona wadą nakazującą stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowiska takiego nie można jednakże w pełni podzielić, albowiem objęcie przez GINB decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. postępowaniem nadzorczym nie przekłada się na możliwość utożsamiania wad kwalifikowanych, które tę decyzję mogą obarczać, z wadami odnoszącymi się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym niedopuszczalne jest na zasadzie "piętrowej" nieważności postępowań we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ prawidłowości decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2018 r. sygn. II OSK 1255/16; wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. I OSK 1145/15; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 941/14). Zgodzić się należy z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 20 października 2017 r. sygn. II OSK 298/16, zgodnie z którym kluczowe znaczenie dla określenia zakresu sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności innej decyzji, która według wnioskodawcy rażąco narusza prawo, ma ustalenie tego, do czego w istocie należy odnosić przywołane wyżej pojęcie "naruszenia". Za "prawo" w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznaje się przepisy prawa materialnego, normy kompetencyjne i ustrojowe, jak również przepisy procesowe regulujące tryb postępowania administracyjnego w rozpatrywanej przez organ sprawie administracyjnej (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 667). Jednoznaczne i oczywiste zanegowanie "stanu prawnego", będące istotą wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - w przypadku wielopiętrowej struktury postępowania, a więc, gdy badaniu pod kątem nieważności podlega decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji – odznacza się określoną specyfiką. Rażące naruszenie prawa w tym przypadku należy odnieść wyłącznie do sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, która jest regulowana przepisami rozdziału 13 Działu II k.p.a. Materialnoprawną podstawę decyzji orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym stanowi art. 156 § 1 i 2 k.p.a. określający wady kwalifikowane decyzji, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności oraz przesłanki wyłączające taką sankcję. Formalnoprawny charakter mają przepisy procesowe regulujące postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ nadzoru, jak też przepisy określające organ właściwy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (art. 157 § 1 k.p.a.), czy też formę jego zakończenia (art. 158 § 1 k.p.a.). Powyższe powoduje, że rażąco naruszać prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) będzie decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji, jeżeli przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru w oczywisty sposób naruszył obowiązki, jakie na nim spoczywają w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu opisanym w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe naruszenie może polegać na nieprzeprowadzeniu w ogóle postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zbadania tejże sprawy lub naruszeniu zasadniczych obowiązków procesowych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie nadzwyczajne, co ma związek z wcześniej wskazaną możliwością odnoszenia "rażącego naruszenia prawa" także do naruszenia przepisów procesowych. Naruszenie to może przede wszystkim jednak polegać na rażącym naruszeniu przez organ nadzoru regulacji materialnoprawnej wyznaczającej treść rozstrzygnięcia, co odnosić trzeba do uczynienia podstawą badania kwestionowanej decyzji innych przesłanek aniżeli wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., ewentualnie do nadania im takiego rozumienia, które w sposób niebudzący wątpliwości nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 156 § 1 k.p.a. Podstawę rażącego naruszenia prawa przypisać należy także decyzji, która stwierdza nieważność decyzji, mimo zakazu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zakres, w jakim weryfikowana jest poprawność przesądzenia przez organ nadzoru, że kwestionowana przez stronę decyzja rozbiórkowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest ściśle uzależniony od trybu, w jakim weryfikacja ta ma miejsce. Merytoryczna polemika ze stanowiskiem organu nadzoru w odniesieniu do kwestii związanych z nielegalnością decyzji wydanej w trybie zwykłym i rodzajem wady prawnej tkwiącej w decyzji jest możliwa w toku postępowania odwoławczego, uwzględniając, że orzekanie w sprawie stwierdzenia nieważności każdej decyzji administracyjnej, w tym także decyzji nakazującej rozbiórkę, ma charakter dwuinstancyjny (art. 127 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie to podlega również kontroli sądowej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie służy ponownej weryfikacji prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, ale rozważeniu, czy określoną decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przenosząc tę regułę na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru, charakter sprawy wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stoi kategorycznie na przeszkodzie formułowaniu przez organ nadzoru jakichkolwiek merytorycznych ocen dotyczących prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki. Z tym zakazem koresponduje niedopuszczalność podnoszenia w tym postępowaniu również przez stronę jakichkolwiek zarzutów, które polegają na wykazywaniu wad obciążających wydany nakaz rozbiórki. Badając, czy w sprawie zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją organu nadzoru, orzekając na wniosek strony podważającej odmowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej organ nadzoru swoje oceny może zatem odnieść wyłącznie do kontrolowanego postępowania nadzorczego. W wyroku z dnia 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1598/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy administracyjnej załatwionej decyzją ostateczną, gdyż zakres stosownych rozważań organu nadzoru powinien zostać zawężony jedynie do oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Zasadność tego wniosku uwidacznia się tym bardziej w sytuacji, gdy strona wnosi o to, by przeprowadzenie merytorycznej oceny ostatecznej decyzji administracyjnej nastąpiło w "czwartej instancji", gdyż tak należy określić zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na dostrzeganie wadliwości tkwiącej w tej pierwotnej decyzji. W kontrolowanej sprawie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej opierają się na całkowicie odmiennym od przywołanego postrzeganiu zakresu badania przez organ nadzoru wadliwości zaistniałych w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej. Z tego względu należy je uznać w całości za nieuzasadnione. Przypisywane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. błędy, w tym błąd związany z wadliwym skierowaniem nakazu rozbiórki do skarżącego, a więc innej osoby aniżeli właściciel nieruchomości, mogły stanowić przedmiot oceny Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże na etapie kontroli decyzji tego organu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie nadzwyczajnym a nie odwoławczym - ich rozważenie w sposób przez skarżącego oczekiwany było niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku zawarł liczne uwagi i wnioski, które wskazując na prawidłowość decyzji nakazującej skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę samowolnej rozbudowanej części budynku mieszkalnego, nie uwzględniały potrzeby prawidłowego rozgraniczenia przez Sąd zakresu przedmiotowego sprawy objętej skargą (postępowania nieważnościowego weryfikującego prawidłowość decyzji organu nadzoru wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym) od postępowań procesowo odrębnych. Nawet jeżeli te uwagi i wnioski były motywowane treścią rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to Sąd I instancji powinien był mieć na uwadze wyznaczony przepisami zakres sprawy objętej złożoną skargą i te argumenty skarżącego, które miały dowodzić nielegalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. oddalić jako wykraczające poza granice badanej sprawy. Powyższa wadliwość nie miała jednakże wpływu na wynik sprawy, stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, przyjmując, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.