I GSK 2579/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Gd 9/17 w sprawie ze skargi T. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie wniosku o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Gd 9/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) odrzucił skargę T. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Podał, że w dniu 18 października 2017 r. skarżący wniósł do WSA w Gdańsku skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania i milczenie organu w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r. poz. 1551 ze zm.; dalej: ustawa abolicyjna). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ZUS wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, iż sprawa nie podlega jurysdykcji sądu administracyjnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że formułowany w skardze do sądu administracyjnego zarzut bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Stwierdził, że ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stwierdził, że w sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organu rentowego w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 2 stycznia 2014 r. o umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o przepisy ustawy abolicyjnej z dnia 9 listopada 2012 r. Mając na uwadze przepisy art. 1 ust. 16 ustawy abolicyjnej oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: usus) Sąd I instancji uznał, że skoro od decyzji wydanych przez ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie ww. ustawy przysługuje odwołanie do sądu powszechnego według zasad określonych w kodeksie postępowania cywilnego, to wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie ww. ustawy abolicyjnej, jako niepodlegająca jurysdykcji sądowoadministracyjnej nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w sytuacji, gdy postanowienie o przekazaniu skargi przez ZUS zostało dokonane z naruszeniem art. 9 kpa w zw. z art. 54 ppsa. Wskazane uchybienie według skarżącego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zastosowanie przez WSA art. 145a § 1 ppsa skutkowałoby przekazaniem skargi sądowi właściwemu przez organ, który zostałby zobowiązany do pouczenia o właściwości rzeczowej sądu powszechnego do rozpoznania skargi na bezczynność organu, ewentualnie niezastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, poprzez niezasadne odrzucenie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ZUS, w sytuacji, gdy w istocie nastąpiła przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji powinien był uznać, że organ zobowiązany był pouczyć skarżącego w zakresie właściwości sądu powszechnego do rozpoznania sprawy, ewentualnie przekazać skargę Sądowi właściwemu. W takiej sytuacji Sąd I instancji wydałby wyrok uchylający postanowienie ZUS o przekazaniu sprawy, jako dotknięte nieważnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W sprawie skarga kasacyjna złożona została w oparciu o zarzuty naruszenia przepisów postępowania - tzw. przepisów wynikowych, tj. niezastosowaniu (naruszeniu) przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa oraz art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, które w istocie zmierzały do podważenia zasadności postanowienia WSA, którym to rozstrzygnięciem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa odrzucono skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania na skutek nie wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Sąd I instancji uznał, że sprawa w ww. przedmiocie nie podlega właściwości sądu administracyjnego, wobec tego wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność i przewlekłość w tym zakresie nie może być kontrolowana przez sąd administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Przed odniesieniem się do zarzutów należy zwrócić uwagę, że skarżący opisując w skardze stan faktyczny sprawy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. wystąpił do Oddziału ZUS w G. o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Podkreślił, że dotychczas organ rentowy nie wydał decyzji o umorzeniu wszystkich przedmiotowych należności. Z powyższego wynika, że podstawą materialną do rozpoznania wniosku o umorzenie należności jest ustawa abolicyjna. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie, bowiem regulacja przepisów tej ustawy odnośnie do kontroli decyzji w tym przedmiocie przesądza w istocie o właściwości drogi sądowej. W art. 1 ust. 16 ww. ustawy abolicyjnej przewidziano, że od decyzji, o których mowa w ust. 8 i 13 (umorzenie lub odmowa umorzenia należności) przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i na zasadach określonych w art. 83 ust. 2, 3 i 5-7 usus. Zgodnie z art. 83 ust. 2 tej ustawy od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Skoro w przypadku wydania decyzji na skutek rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na podstawie ustawy abolicyjnej określona została droga odwoławcza w sądach powszechnych to wykluczona jest kontrola sądu administracyjnego. W tej sytuacji słusznie zatem Sąd I instancji zauważył, że zarzut bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, sformułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z tego wynika, że możliwość składania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwe jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że skoro od decyzji wydanych przez ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie ww. ustawy abolicyjnej przysługuje odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego, to tym bardziej wniesiona skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ZUS w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie ww. ustawy abolicyjnej - jako niepodlegająca jurysdykcji sądowoadministracyjnej - nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku słusznie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nie należącą do właściwości sądu administracyjnego. Powyższego postanowienia nie mogły podważyć postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa jak i art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Powyższe przepisy wynikowe mają zastosowanie wówczas, gdy skarga podlega merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. W tej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć powyższych przepisów, bowiem wniesiona skarga na bezczynność i przewlekłość nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, a zatem nie została merytorycznie rozpoznana przez Sąd. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.