II SAB/Sz 134/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty K. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Starosty K. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Starosty K. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. na podstawie m. in. art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A., zatwierdził projekt podziału działki nr [...], obr. G., gm. K., pod poszerzenie drogi powiatowej nr [...] – ul. K.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 26 września 2000 r. Pismem z dnia 3 lutego 2016 r. Spółka A. wniosła do Starosty K. o ustalenie odszkodowania za ww. działkę, która na skutek ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] zatwierdzającej podział ww. działki, przeszła z mocy prawa na własność Powiatu K. Starosta K., postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o odszkodowanie za przedmiotową działkę z powodu braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Zdaniem organu, w dacie ostateczności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał przejście z mocy prawa na własność powiatu działki gruntu wydzielonej pod drogę powiatową z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, wyłącznie w sytuacji, gdy grunty były wydzielone pod budowę nowej drogi. Potwierdzeniem tego jest wprowadzona z dniem 22 września 2004 r. nowelizacja ww. przepisu rozciągająca również jego działanie na działki wydzielone na poszerzenie dróg publicznych. Wskutek zażalenia Spółki, Wojewoda Z., postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie Starosty wskazując, że odmowa wszczęcia postępowania może być dokonana jedynie ze względów formalnych a nie z uwagi na kwestie merytoryczne. Starosta K. decyzją z dnia [...] odmówił Spółce ustalenia odszkodowania za dz. [...] wskazując, że przejście ww. działki z mocy prawa na własność Powiatu K. nie nastąpiło. W wyniku odwołania Spółki Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na braki w materiale dowodowym. Zdaniem organu, z zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie Starosta ustalił, że wnioskodawca był właścicielem ww. działki w dacie wydania decyzji podziałowej. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, organ I instancji decyzją z dnia [...] ponownie odmówił Spółce ustalenia odszkodowania za dz. nr [...], gdyż ww. nieruchomość nadal jest własnością Spółki, na co wskazuje zapis działu II księgi wieczystej Kw nr [...]. Wojewoda Z., w skutek zaskarżenia przez Spółkę ww. decyzji Starosty K., decyzją z dnia [..] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia i wskazując na konieczność uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego i wydania decyzji odszkodowawczej. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że nowelę przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać jedynie za doprecyzowanie treści tego przepisu, a zatem pojęcie "działki gruntu wydzielone pod drogi" w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. mogło obejmować również sytuacje, gdy dana działka wydzielona została w celu poszerzenia istniejącej drogi publicznej. Ponadto, z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy, w tym obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że ww. działka przeznaczona była pod drogę publiczną, zaś wnioskodawca był właścicielem tej działki. Dodatkowo, organ II instancji podkreślił, że brak stosownego wpisu prawa własności przysługującego Powiatowi w księdze wieczystej, który ma zresztą charakter deklaratoryjny, nie może determinować skuteczności wniosku strony o odszkodowanie za wydzielenie działki gruntu pod poszerzenie już istniejącej drogi publicznej. Organ II instancji wskazał ponadto, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o opinię rzeczoznawcy majątkowego, sporządzoną w formie operatu szacunkowego, określającą wartość przedmiotowej nieruchomości, celem ustalenia odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] Starosta K. powołał rzeczoznawcę majątkowego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Powiatu K. – działka nr [...] w G. W dniu 4 sierpnia 2017 r. do organu wpłynął operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej ww. działki dla ustalenia ceny w celu nabycia przez Powiat tej działki. W dniu 17 sierpnia 2017 r. do Sądu Rejonowego w K. Wydział Ksiąg Wieczystych wpłynął wniosek Starosty K. o założenie księgi wieczystej oraz dokonania w niej ujawnienia prawa własności Powiatu, wynikającej z ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...], w stosunku do działki nr [...] w G. Pismem z dnia 18 września 2017 r. Spółka A. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę K. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość dz. nr [...] w G., przejętą na własność Powiatu K. Strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejętą przez Powiat K. z mocy prawa ww. działkę nr [...] w G., stwierdzenie, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności nie wydając ww. decyzji w przewidzianych w przepisach k.p.a. terminach oraz że przewlekle prowadził postępowanie, jak również stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, skarżąca Spółka wniosła o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie nastąpiła bezczynność organu i przewlekłość postępowania, a tym bardziej nie nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] Starosta K. zawiesił w sprawie postępowanie na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. do czasu uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu w kwestii ustalenia stanu prawnego dz. nr [...] (wpis prawa własności Powiatu K. w księdze wieczystej Kw nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu; 2) (...); 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę K. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejęta na własność Powiatu K. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący wniósł m.in. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę K. już pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r., które zostało uwzględnione przez Wojewodę Z. postanowieniem z dnia [...]. Przechodząc do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością lub przewlekłością, należy zwrócić uwagę, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając powyższe rozważania i okoliczności sprawy, należało stwierdzić, że nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z bezczynnością organu, natomiast można mu z pewnością zarzucić przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem od dnia 5 lutego 2016 r. (kiedy to wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] w G., która na skutek ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] zatwierdzającej podział ww. działki, przeszła z mocy prawa na własność Powiatu K.) do czasu wniesienia w dniu 25 września 2017 r. skargi do sądu administracyjnego, tj. przez ponad półtora roku, mimo podejmowania działań, Starosta nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego ostatecznie sprawę w tym przedmiocie. Stąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Uwzględniając powyżej wskazane przesłanki, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności często w dużych odstępach czasu, a więc przewlekle, a ponadto poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ działaniach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zdaniem Sądu, abstrahując od wszystkich wcześniej podjętych lub zaniechanych czynności przez organ I instancji, uznać należy, iż brak wydania w sprawie decyzji po tym jak w dniu 4 sierpnia 2017 r. do organu wpłynął operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej ww. działki dla ustalenia ceny w celu nabycia przez Powiat K. przedmiotowej działki, jest przejawem rażącego naruszenia prawa w zakresie zachowania przez organ terminu załatwienia sprawy administracyjnej. Całkowicie zbędne dla ustalenia odszkodowania, w ocenie Sądu, było zwrócenie się przez organ I instancji (a następnie zawieszenie z tego powodu postępowania już po wniesieniu skargi do Sądu) w dniu 17 sierpnia 2017 r. do Sądu Rejonowego w K. Wydział Ksiąg Wieczystych o założenie księgi wieczystej oraz dokonania w niej ujawnienia prawa własności Powiatu, wynikającego z ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] do działki nr [...] w G. Zdaniem Sądu, kwestia ta bowiem tj., brak stosownego wpisu prawa własności przysługującego Powiatowi w księdze wieczystej, jak słusznie wskazał Wojewoda, nie może determinować skuteczności wniosku strony o odszkodowanie za wydzielenie działki gruntu pod poszerzenie już istniejącej drogi publicznej, jako że wpis ten ma charakter deklaratoryjny. Uwzględniając powyższe - zdaniem Sądu – organ dopuścił się przewlekłości postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Lektura akt w niniejszej sprawie nie pozawala bowiem na uznanie, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W dalszej kolejności należy zauważyć, że o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 r. i w drugim półroczu 2016 r. (M. P. z dnia 20 lutego 2017 poz. 208) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2016 r. wyniosło 3536,87 zł, a w drugim półroczu 2016 r. wyniosło 3622,05 zł. Należy tutaj zwrócić uwagę, że wysokość przyznanej od organu sumy pieniężnej Sąd miarkował, uwzględniając z jednej strony długość prowadzonego postępowania, zaś z drugiej strony skomplikowany charakter sprawy. Zdaniem Sądu, działania organu we wskazanym powyżej zakresie i podejmowane w toku postępowania, udokumentowane w materiale sprawy były legalne, choć nie zawsze wymagane przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie III. sentencji wyroku, przyznając od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] złotych. W punkcie piątym sentencji wyroku orzeczono natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a.