II SA/Ke 772/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2017r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania M. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2017 r. orzekającą o odmowie przyznania M. W. świadczenia w formie: 1. zasiłku rodzinnego wnioskowanego na dziecko: M. W.; 2. zasiłku rodzinnego wnioskowanego na dziecko: T. W.; 3. zasiłku rodzinnego wnioskowanego na dziecko: Z. W.; 4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 wnioskowanego na dziecko: M. W.; 5. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 wnioskowanego na dziecko: T. W.; 6. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 wnioskowanego na dziecko: Z. W.; 7. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła wnioskowanego na dziecko: M. W., na okres od 01.05.2017 do 30.06.2017; 8. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła wnioskowanego na dziecko: M. W., na okres od 01.09.2017 do 31.10.2017; 9. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, wnioskowanego na dziecko: Z. W.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 24.05.2017r. M. W. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: Z. W., T. W. i M. W. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ I instancji wymienioną we wstępie decyzją z dnia 01.06.2017r. odmówił przyznania M. W. wnioskowanych świadczeń. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych wyjaśniając, iż prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje jeżeli dochód rodziny albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. W niniejszym przypadku miesięczny dochód rodziny wyniósł 7.954,37zł, co stanowi 1.590,87zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych. W sprawie nie ma natomiast zastosowania przepis art. 5 ust. 3 a w/w ustawy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. W. podnosząc, że dochód wykazany w PIT-36L nie powinien być doliczony do dochodu rodziny, bowiem jest to dochód z firmy męża, która jest w stanie upadłości. Dodatkowo wskazała, iż organ I instancji do dochodu rodziny wliczył również dochód za szkolenie finansowane przez Urząd Pracy w celu znalezienia pracy. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy ogłoszenie upadłości działalności gospodarczej oraz wypłacone świadczenia z Funduszu Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, zawierają się w katalogu dochodów utraconych zawartym w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2016.1518 t.j.; "u.ś.r."), a tym samym czy możliwym jest zastosowanie tego przepisu przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny jako przesłanki prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku, ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W ocenie Kolegium ustawodawca w zamkniętym katalogu zawartym w art. 3 pkt 23 u.ś.r. wskazał na sytuacje, z którymi związana jest utrata dochodu. Zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r. utratą dochodu jest utrata spowodowana wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.). Tylko zaistnienie jednej z tych dwóch sytuacji związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej może być, zgodnie z legalną definicją, uznane za utratę dochodu. Nie można za taką sytuację uznać, mimo dalszych jej konsekwencji, ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było również uznanie tego przypadku za utratę dochodu, dokonałby stosownej nowelizacji przywołanego przepisu. Tak stało się z dniem 1 września 2013 r., kiedy to do przesłanki wyrejestrowania działalności gospodarczej dodano również zawieszenie jej wykonywania. Zatem w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 23 lit. f, do dochodu utraconego należy zaliczyć jedynie dochód utracony w wyniku wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej i na skutek zawieszenia w rozumieniu wskazanego wyżej artykułu i są to jedyne kryteria przesądzające o utracie dochodu. Fakt, że zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. utratą dochodu jest również utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (a zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie m.in. stosunku pracy, ale także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej), nie może zdaniem organu prowadzić do wniosku, że ogłoszenie upadłości może się mieścić w tej przesłance utraty dochodu. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył w legalnej definicji utraty dochodu utratę dochodu przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą od utraty dochodu przez inne osoby. Skoro zatem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że działalność gospodarcza prowadzona przez A. W. nadal ma status aktywny, dochód uzyskany w 2015r. z tytułu prowadzenia tej działalności nie mógł zostać uznany za dochód utracony. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo również do dochodu rodziny za 2015r. wliczył świadczenia wypłacone z Funduszu Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, do dochodu rodziny wlicza się przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z załączonych do akt sprawy PIT-11 jednoznacznie wynika, że od świadczeń wypłaconych M. W. i A. W. z Funduszu Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych została pobrana zaliczka przez płatnika oraz odprowadzono składki na ubezpieczenie zdrowotne. W konsekwencji, dochód M. W. za 2015r. wyniósł 14.491,53zł, tj. 13.283,60zł - świadczenia z FPiGŚP + 1.207,93zł - stypendium szkolne. Miesięczny dochód M. W. za 2015r. wyniósł 1.207,63zł (tj.14.491,53zł/12m-cy). Dodatkowo, z uwagi na fakt, że w dniu 01.03.2016r. M. W. zawarła umowę o pracę na czas nieokreślony z [...] Sp. z o.o., stosownie do treści art. 5 ust. 4b u.ś.r. jej dochód za 2015r. należało powiększyć o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. o kwotę 711,34zł. Miesięczny dochód wnioskodawczyni, po uwzględnieniu dochodu uzyskanego, wyniósł zatem 1.918,97zł (tj. 1.207,63zł + 711,34zł). Z kolei dochód małżonka odwołującej A. W. za 2015 r. wyniósł 67.830,62zł, tj. 53.645,30zł - działalność gospodarcza + 14.185,32zł - świadczenia z FPiGŚP. Miesięczny dochód A. W. za 2015r. wyniósł 5.652,55zł (tj. 56.830,62zł/12m-cy). W związku z faktem, że A. W. podjął zatrudnienie w [...] Sp. z o.o. w dniu 01.10.2015r., stosownie do przepisów art. 5 ust. 4a ustawy uzyskany w tym roku dochód należało podzielić przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty. Z informacji o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy wystawionej przez pracodawcę wynika, że A. W. w 2015r. uzyskał dochód netto w wysokości 1.148,54zł. Dochód ten podzielony na 3 miesiące wyniósł 382,85zł. Miesięczny dochód A. W. za 2015r. wyniósł zatem 1.918,97zł (tj. 5.652,55zł + 382,85zł). Z powyższego wynika, że miesięczny dochód rodziny M. W. w 2015r. wyniósł 7.954,37zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie (5 osób) dało kwotę 1.590,87zł. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe wynoszące 674,00 zł, od którego uzależnione jest uzyskanie prawa do świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym, sytuację dochodową rodziny M. W. Kolegium przeanalizowało pod kątem art. 5 ust. 3-3b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie organ ustalił, że w okresie, na który jest ustalane prawo do świadczeń w rodzinie M. W. przysługiwałyby świadczenia w następującej wysokości: w okresie od 01.05.2017r. do 30.06.2017r. oraz od 01.09.2017r. do 31.10.2017r. w kwocie 514,99zł natomiast w okresie od 01.07.2017r. do 31.08.2017r. w kwocie 491,99zł. Tym samym miesięczny dochód rodziny odwołującej wynoszący 7.954,37zł przekracza kwotę kryterium dochodowego, wynoszącą 674,00zł pomnożoną przez liczbę członków rodziny tj. 3.370,00zł (674,00 x 5os.) o kwotę wyższą niż łączna miesięczna kwota przysługujących zasiłków rodzinnych. Ponadto, skoro łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługującymi rodzinie M. W. w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń wynosiłaby 514,99zł w okresie od 01.05.2017r. do 30.06.2017r. oraz od 01.09.2017r. do 31.10.2017r. oraz 491,99zł w okresie od 01.07.2017r. do 31.08.2017r., a kwota, o którą został przekroczony dochód rodziny wynosi 4.584,37zł, to tym samym wysokość świadczeń rodzinnych - ustalona w oparciu o przepis art. 5 ust. 3a u.ś.r. - wyniosłaby minus 4.069,38zł (514,99zł - 4.584,37zł) za okres od 01.05.2017r. do 30.06.2017r. oraz od 01.09.2017r. do 31.10.2017r oraz minus 4.092,38zł (491,99zł - 4.584,37zł) za okres od 01.07.2017r. do 31.08.2017r. Z uwagi na powyższe w ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo obliczył dochód rodziny i zasadnie odmówił M. W. prawa do wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Organ zwrócił także uwagę, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost uzależniają możliwość przyznania świadczeń rodzinnych od spełnienia konkretnie określonego kryterium dochodowego, nie pozostawiając organom prawa tzw. uznania administracyjnego. Dlatego też niespełnienie choćby jednego warunku ustawowego - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie tj. kryterium dochodowego - pozbawia prawa do świadczeń rodzinnych. Mimo zatem zrozumienia sytuacji odwołującej, nie jest możliwe przyznanie świadczeń rodzinnych wbrew przepisom obowiązującego prawa. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. W. podniosła, że zaliczenie przez organy kwoty dochodu męża A. W. w wysokości 53.645,30 zł do dochodu rodziny jest błędne z tego względu, że firma męża postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach została postawiona w stan upadłości z dniem 1 lipca 2015r., a powyższy dochód jest dochodem uzyskanym de facto nie przez męża a przez syndyka masy upadłości. Fakt złożenia przez syndyka rocznego zeznania podatkowego wykazującego powyższy dochód pod numerem NIP męża wynika z faktu, że upadłość zgodnie z zapisami ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze jest prowadzona pod nazwą i nr NIP upadłego (ponieważ była to jednoosobowa działalność gospodarcza nr NIP osobisty jest jednocześnie NIP-em firmowym). Oczywistym jest również w świetle prawa, że upadły nie uzyskuje z tytułu prowadzonego postępowania upadłościowego żadnych dochodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga opiera się na jednym zarzucie, którego ocena ma jednak dla wyniku sprawy kluczowe znaczenie. Chodzi mianowicie o możliwość zaliczenia do dochodu rodziny w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1952 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", dochodu małżonka skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w sytuacji gdy w roku, którego dotyczy ten dochód, doszło do ogłoszenia upadłości w/w. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że wspomniany dochód w łącznej kwocie 53.645,30 zł stanowi przeważający składnik dochodu rodziny, w związku z czym potraktowanie tego dochodu jako utraconego i nieuwzględnienie tym samym jako dochodu członka rodziny na podstawie art. 5 ust. 4 u.ś.r. może mieć decydujący wpływ na ustalenie, czy doszło do przekroczenia kwoty kryterium dochodowego zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r., ewentualnie czy zastosowanie może znaleźć dyspozycja przepisów art. 5 ust. 3-3b u.ś.r. Zdaniem organu odwoławczego w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r. do dochodu utraconego należy zaliczyć jedynie dochód utracony w wyniku wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej i na skutek zawieszenia w rozumieniu wskazanego wyżej artykułu i są to jedyne kryteria przesądzające o utracie dochodu. Nie można za taką sytuację – powodującą utratę dochodu – uznać, mimo dalszych jej konsekwencji, ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika. Gdyby bowiem, jak twierdzi organ, zamiarem ustawodawcy było również uznanie tego przypadku za utratę dochodu, dokonałby stosownej nowelizacji przywołanego przepisu. Poza tym, zdaniem Kolegium, ustawodawca wyraźnie rozgraniczył w legalnej definicji utraty dochodu utratę dochodu przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą od utraty dochodu przez inne osoby. Z tego względu fakt, że zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. utratą dochodu jest również utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (a zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie m.in. stosunku pracy, ale także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej), nie może zdaniem organu prowadzić do wniosku, że ogłoszenie upadłości może się mieścić w tej przesłance utraty dochodu. Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego stanowiska organu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. Przy czym w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 u.ś.r.). Za utratę dochodu ustawa w art. 3 pkt 23 uznaje m.in. utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c) oraz utratę dochodu spowodowaną wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819) - lit. f. Są to zatem dwie niezależne od siebie podstawy utraty dochodu. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się między innymi prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednocześnie ustawa nie definiuje pojęcia utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie sądu kwestię tę należy więc oceniać w oparciu o wykładnię systemową i celowościową. A zatem poza przypadkiem wynikającym z art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r., dotyczącym utraty dochodu spowodowanej wyrejestrowaniem lub zawieszeniem wykonywania działalności gospodarczej, wobec tak ukształtowanej (jak w pkt 22) definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która mieści w sobie również prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, utratę dochodu - w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. - należy wiązać nie tylko z wyrejestrowaniem lub zawieszeniem pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz także z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tj. z utratą możliwości wykonywania działalności gospodarczej, połączoną z utratą dochodów z tego źródła (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2016r., sygn. I SA/Wa 841/16). W niniejszym przypadku bezspornym jest, że Sąd Rejonowy w Kielcach postanowieniem z dnia 1 lipca 2015r. w sprawie o sygn. V GU 65/15 ogłosił upadłość A. W. (małżonka skarżącej) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. Firma Inżynieryjna z siedzibą w Kielcach, przy czym upadłość ta ma charakter likwidacyjny (k. 4 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 61 i 62 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2344 ze zm.), dalej jako "Puin", z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego, a w skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego, z wyjątkami określonymi w art. 63-67a. Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim (art. 75 § 1 Puin). Postępowanie upadłościowe obejmujące likwidację majątku upadłego ze swej istoty ma doprowadzić do zaspokojenia wierzycieli upadłego z sum uzyskanych ze zlikwidowanego majątku upadłego wchodzącego do masy upadłości poprzez jego sprzedaż. Likwidację tę prowadzi syndyk (art. 156 ust. 1). Dla osiągnięcia tego celu niezbędne jest pozbawienie upadłego prawa zarządu oraz możliwości korzystania i rozporządzania mieniem wchodzącym w skład masy upadłości (por. F. Zedler [w:] A. Jakubecki, F. Zedler, "Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz", wyd. III, LEX 2011, kom. do art. 75 Puin). W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że skutkiem ogłoszenia upadłości likwidacyjnej jest w istocie brak możliwości zarządzania i rozporządzania majątkiem, w tym uzyskanym dochodem, przez samego upadłego. Zarządza nim w całości syndyk i służyć ma on docelowo zaspokojeniu wierzycieli upadłego. To stanowisko jedynie potwierdza powyższą interpretację zapisów art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Odmienna interpretacja tych przepisów dokonana przez organy obu instancji doprowadziła do tego, że przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.ś.r., organy nie uwzględniły utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która wystąpiła po stronie męża skarżącej. Tym samym doszło do naruszenia nie tylko powyższych przepisów art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., ale także art. 5 ust. 4 i art. 5 ust. 1 u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem od prawidłowo ustalonego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę zależy, jak już wyżej podniesiono, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną wyżej przez Sąd ocenę prawną.