IV SA/Po 1028/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania M. P. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Starosta P. orzekł o: 1. zwrocie na rzecz B. S. nieruchomości stanowiących własność M. P., położonych w P. na O. S. B. oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], dzialki nr [...], nr [...] i nr [...] zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] i działka nr [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], [...]. zobowiązał B. S. do zwrotu na rzecz M. P. kwoty [...]zł. w terminie 21 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna i wykonalna, w zaznaczeniu, że jest to zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewoda generalnie zarzucił organowi I instancji, iż ten nie zwrócił uwagi na to, że elementarne znaczenie w sprawach zwrotu nieruchomości ma ustalenie przez organ orzekający czy ustalony stan faktyczny i prawny pozwala na stwierdzenie, że w sprawie można uznać, że wywłaszczona nieruchomość jest zbędna na cel określony we wywłaszczeniu. W ocenie organu odwoławczego badanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony we wywłaszczeniu winno nastąpić po uprzedniej precyzyjnej rekonstrukcji zarówno celu wywłaszczenia, realizacji tegoż celu oraz terminów, które określają przepisy. Ponieważ organ pierwszoinstancyjny niezbędne elementy decyzji zwrotowej potraktował zbyt pobieżnie, Wojewoda uznał, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257- dalej k.p.a.). W wyniku skargi B. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 lutego 2017r. sygn. akt IV SA/Po 754/16 uchylił decyzję Wojewody i obciążył go kosztami postępowania sądowoadministra-cyjnego. Zdaniem Sądu organ II instancji wydając decyzję na podstawie przepisu art. 138 §2 k.p.a. nie wykazał zaistnienia przesłanek opisanych we wskazanym przepisie. Sąd podkreślił, że "formułując przepis art. 138 §2 k.p.a. ustawodawca jasno wskazał, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ukształtowane na tle przytoczonej normy prawnej stanowisko judykatury jednoznacznie podkreśla, iż decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 Kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 Kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 Kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne– na www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 Kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa, a doprecyzowaną w art. 127 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji." Sąd w sprawie IV SA/Po 754/16 jakkolwiek podkreślił, ze nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności wyrys z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego (k. 89 akt administracyjnych), plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego (k. 87 akt administracyjnych), wyrys z planu szczegółowego (k. 83 akt administracyjnych) pozwalały organowi na ustalenie celu wywłaszczenia, faktycznej realizacji osiedla mieszkaniowego, czy wreszcie pozyskania we własnym zakresie planów realizacyjnych. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...]: 1. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015r. znak [...], [...]. odmówił B. S. zwrotu nieruchomości stanowiącej działki o numerach [...], [...] i [...] arkusz mapy [...], obręb P., zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...], 3. odmówił B. S. zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...] W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że Starosta P. ustalił, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 1976r. rep. A.II Nr [...] J. S. zbył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości stanowiącej wówczas działkę nr [...] arkusz mapy [...], obręb P. o powierzchni 2.2538 ha. Celem wywłaszczenia (akt notarialny powołuje się na art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości Dz.U. nr 10 z 1974r., poz.64) była realizacja dzielnicy Piątkowo – Naramowice. B. S. jako jedynemu następcy prawnemu osoby wywłaszczonej zwrócono działki opisane w decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem Starosta P. stwierdził, że jakkolwiek wywłaszczony grunt zagospodarowano pod infrastrukturę osiedlową (drogi i zieleń osiedlowa), to jednak doszło do tego z przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm. – dalej u.g.n.). Z takim poglądem nie zgodził się organ odwoławczy. Ustalając ponownie stan faktyczny sprawy Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia w umowie wywłaszczeniowej wynika z zarządzenia nr 18/74 Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 stycznia 1974r. zatwierdzającego szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Piątkowo – Naramowice (Dz. Urzędowy Rady Narodowej miasta Poznania z dnia 25 lutego 1974r. nr 3 - dalej zarządzenie z 1974r.). Owym celem była realizacja wysokiego budownictwa mieszkaniowego w ramach projektowanej dzielnicy mieszkaniowej Piątkowo – Naramowice. W dacie zawarcia aktu notarialnego przedmiot wywłaszczenia posiadał nr [...] i miał powierzchnię 2.2538 ha. Natomiast działki, o zwrot których wnosi B. S. to obecnie działka nr [...] o powierzchni 30 m2, nr [...] o powierzchni 24 m2, nr [...] o powierzchni 81 m2 i działka nr [...] o powierzchni 175m2. Organ odwoławczy podkreślił, że analiza zarządzenia z 1974r. prowadziła do konkluzji, że obszar nieruchomości znajdował się w obrębie symbolu "G", dla którego ustalenia wyznaczał podsymbol G1MW. Załącznik graficzny prezentuje, że osiedle miało składać się z kilku budynków wielorodzinnych mieszkalnych, a na mapie stanowiącej plan nie skonkretyzowano dokładnego przebiegu dróg dojazdowych, czy infrastruktury osiedlowej. Jest niespornym, że w dniu 30 kwietnia 2013r. działka o numerze [...] stanowiła drogę wewnętrzną wykonaną z kostki brukowej, działka nr [...] była uporządkowaną zielenią z nasadzeniami ozdobnych drzewek, działka nr [...] była dalszą częścią uporządkowanego trawnika z nasadzeniami drzewek liściastych, a działka o numerze [...] stanowiła teren utwardzony kostką brukową i około 1m2 trawnika. Ze zdjęć lotniczych prezentujących przedmiot postępowania wykonanych 24 maja 2001r., 1 czerwca 2003r. 16 stycznia 2007r. zdaniem organu wynika, że opisane drogi dojazdowe wraz z zielenią istniały przed 4 grudnia 2006r. Ze zdjęć wynika również, że na południowy zachód od przedmiotowych działek powstało osiedle, a na części wywłaszczonej nieruchomości powstały obiekty współtworzące osiedle S. B., które powstało pod koniec lat 90 – tych ubiegłego wieku. Odnosząc się do kwestii prawnych Wojewoda wskazał, że: . niespornym jest, że nieruchomość – działkę nr [...] o powierzchni 2.2538 ha wywłaszczono pod budowę osiedla, . nie stwierdzono występowania negatywnych przesłanek zwrotu, o których mowa w art. 229 u.g.n., . nie stwierdzono zbędności nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ podkreślił, że nie ma wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona przed 27 maja 1990r., jak i że jej zagospodarowanie do postaci opisanej w ustaleniach faktycznych nastąpiło z przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednak w realiach sprawy znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nowelizacja u.g.n. – która wprowadziła terminy na realizację inwestycji pod rygorem uznania nieruchomości wywłaszczonej za zbędną – nie może mieć charakteru retroaktywnego, godząc w interesy jednostki samorządu terytorialnego, która daną nieruchomość nabyła w drodze komunalizacji właśnie z dniem 27 maja 1990r. Z tych względów Wojewoda uznał, że B. S. nie przysługuje prawo do zwrotu nieruchomości, stąd potrzeba eliminacji decyzji Starosty [...] i odmowa zwrotu działek wymienionych we wniosku. Skargę na decyzję Wojewody złożył B. S. zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie przepisów art. 6, art. 136 i art.. 137 u.g.n. poprzez ich wadliwą wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 78 §1, art. 80, art. 107 k.p.a.. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jest niespornym, że w przedmiotowej sprawie wydano wyrok z dnia 22 lutego 2017r. sygn. akt IV SA/Po 754/16, na skutek którego decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2016r. uległa uchyleniu i obecnie kontrola Sądu dotyczy ponownej decyzji, która zapadła w dniu [...] sierpnia 2017r. Jakkolwiek powodem wyeliminowania z obiegu decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2016r. było wadliwe zastosowanie art. 138 §2 k.p.a. i z tych powodów Sąd nie odnosił się do meritum sprawy to bezsprzecznie, na Wojewodę nałożono obowiązek analizy dokumentacji planistycznej zgromadzonej w sprawie. Organ zgodnie z wytycznymi dokonał analizy planistycznej co pozwalało na ustalenie celu wywłaszczenia, natomiast w kwestii realizacji celu posłużono się zdjęciami satelitarnymi. Należy powtórnie przytoczyć pogląd funkcjonujący w orzecznictwie, że przy ocenie realizacji celu jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1519/14). Wbrew zarzutom skargi czyniąc ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia i realizacji tegoż celu Wojewoda nie uchybił wskazanym w skardze przepisom postępowania, a ustalony stan faktyczny znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Jest niespornym w sprawie, że organ odwoławczy przyznał, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła z pewnym opóźnieniem. Jednakże rozstrzygając przedmiotową sprawę Wojewoda nie mógł pominąć w swoich rozważaniach przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11. W komunikacie umieszczonym na stronie www.trybunal.gov.pl stwierdzono m.in. "Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od ich wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, a przed 2004r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które nabyli przed wejściem w życie ustawy 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy i gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 20014r. nr 141, poz. 14492)." Skoro więc organ ustalił, że wywłaszczenie zostało dokonane umową z dnia [...] marca 1976r. tj. przed 27 maja 1990r., a cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został zrealizowany przed dniem 22 września 2004r. (okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego), to niezależnie od tego czy realizacja tego celu nastąpiła z zachowaniem czy uchybieniem 7 letniego terminu, o którym mowa w art. 137 u.g.n., nie można mówić o zbędności wywłaszczenia. Stąd zdaniem Sądu chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów u.g.n., w szczególności art. 6, art. 136 i art. 137. Strona skarżąca, jakkolwiek wskazuje, że organ odwoławczy przy wykładni pojęcia celu wywłaszczenia i jego realizacji odwołuje się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 58/11, to czyni własne ustalenia i powołuje się na poglądy doktryny i orzecznictwa poczynione przed tym wyrokiem. Wbrew zarzutom skargi wspomniany wyrok TK wcale nie przyjmuje, że jedynym i podstawowym warunkiem odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest stwierdzona realizacja celu wywłaszczenia bez względu na to kiedy realizacja ta nastąpiła. Wyrok TK wskazuje bowiem na ramy czasowe prezentowanej wykładni 27 maja 1990r. do 22 września 2004r.) i w konsekwencji oceny wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990r. i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22 września 2004r., przy czym ocena ta winna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, który to wniosek w niniejszej sprawie złożono w grudniu 2006r. Uznając więc, że Wojewoda właściwie ustalił stan faktyczny i właściwie zinterpretował przepisy prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz.U. z 2017r. poz. 1369) skargę należało oddalić.