II SA/Sz 1362/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia [...], nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku inwestora [...] Sp. z o.o. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr ewid.[...] położonej w P. , gm. P.. Wojewoda, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje status strony i zapewnić im udział w postępowaniu. Organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił krąg stron postępowania administracyjnego. Organ powziął informację, iż jedna ze stron postępowania administracyjnego (B. B.) nie żyje. Starosta [...] pismem z dnia [...] zwrócił się do członka rodziny zmarłego oraz pismem z dnia [...] r. do Sądu Rejonowego S. Prawobrzeże i Zachód w S. [...], o wskazanie aktualnych właścicieli (spadkobierców) po zmarłym. W dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo członka rodziny zmarłej strony postępowania administracyjnego informujące, iż nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym oraz, że zostanie ono przeprowadzone w tym roku. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne uznając, że ustalenie stron postępowania znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu jest zagadnieniem wstępnym niezbędnym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W dniu [...] r. organ ustalił, że pismo Starosty [...] z dnia [...] r., kierowane do Sądu Rejonowego S. Prawobrzeże i Zachód w [...], dotyczące wskazania aktualnych spadkobierców po ww. zmarłym, zostało przesłane wg. właściwości do Sądu Rejonowego S. - [...] W dniu [...] czerwca 2017 r. do organu wpłynęło pismo Sądu Rejonowego S. [...] [...] informujące, że w wydziale Sądu [...] odnotowano sprawę o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym B. B. pod sygnaturą [...] w której jednak nie zapadło postanowienie merytoryczne, gdyż po zawieszeniu postępowania zostało ono umorzone. Mając na uwadze powyższe, Starosta [...] pismem z dnia [...] r., dla spełnienia wymogów wynikających z przepisu art. 100 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wezwał [...] do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o określenie wszystkich i żyjących prawowitych współwłaścicieli/wieczystych współużytkowników ustawowych nieruchomości nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w P. , gm. P., będących spadkobiercami po zmarłym właścicielu powyższej nieruchomości - B. B. (zm. [...] r.). Pismem z dnia [...] r. [...] udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie oraz złożyła wniosek o podjęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Inwestor wskazał, że organ zastosował nieprawidłową podstawę prawną zawieszenia, gdyż powinien zastosować art. 97 § 1 ust. 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Starosta [...] na podstawie art. 123 i art. 97 § 2 K.p.a. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w postanowieniu o zawieszeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego wskazał prawidłową podstawę prawną, tj. art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. a inwestor nie skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia zażalenia na powyższe postanowienie. Ponadto mając na względzie zapisy art. 99 K.p.a. organ poczynił niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego postępowania, tj. zwrócił się do członka rodziny zmarłego i Sądu Rejonowego S. [...] w S. [...], o wskazanie aktualnych właścicieli po zmarłym oraz wezwał inwestora mając uwadze zapisy art. 100 § 1 K.p.a. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o określenie wszystkich żyjących prawowitych współwłaścicieli/wieczystych współużytkowników ustawowych nieruchomości nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w P. , gm. P., będących spadkobiercami po zmarłym właścicielu powyższej nieruchomości - B. B.. Z uwagi na fakt, iż do dnia wydania niniejszego postanowienia o odmowie podjęcia postępowania administracyjnego, nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, tj. nie ustalono wszystkich stron przedmiotowego postępowania administracyjnego, organ postanowił jak w sentencji. W zażaleniu na powyższe postanowienie, pełnomocnik inwestora powołując się na wyroki sądów administracyjnych wskazał, iż obowiązkiem organu jest ustalenie spadkobierców stron postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpoznaniu zażalenia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że Starosta [...] zgodnie z art. 99 K.p.a. zwrócił się do członka rodziny zmarłego oraz do sądu rejonowego o wskazanie aktualnych spadkobierców po zmarłym oraz wezwał inwestora zgodnie z art. 100 § 1 K.p.a. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o ustalenie wszystkich żyjących prawowitych właścicieli wieczystych współużytkowników ustawowych nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w P. , gm. P., będących spadkobiercami po zmarłym właścicielu powyższej nieruchomości. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem inwestora, że organ I instancji nie ustalił stron po zmarłym, gdyż uzyskując informację od członka rodziny zmarłego, powziął informację, iż postępowanie spadkowe ma zostać przeprowadzone do końca [...] r., a ponadto uzyskał również informację z Sądu Rejonowego S. - [...], iż w wydziale tym odnotowano sprawę o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym pod sygn. [...], jednakże nie zapadło w niej postanowienie merytoryczne (postępowanie umorzono). Zdaniem organu odwoławczego słusznie Starosta [...], stosując się do art. 99 i 100 § 1 K.p.a. przeprowadził postępowanie, podejmując niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania oraz występując do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego i wezwanie strony (inwestora) do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. Zasadnie również organ I instancji odmówił podjęcia przedmiotowego postępowania, gdyż w sprawie w dalszym ciągu nie ustalono wszystkich stron postępowania administracyjnego, zatem nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Powyższe postanowienie [...]., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 i 4 w zw. z art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 2, w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie przez organy, że osoba, która zmarła ok. 23 lata przed wszczęciem postępowania jest stroną postępowania, w rezultacie wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po właścicielu nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postanowienia wydane na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Rozważania należy poprzedzić uwagą, że podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy ustały przyczyny zawieszenia tego postępowania. W ramach postępowania dotyczącego podjęcia (lub odmowy) zawieszonego postępowania administracyjnego należy więc przede wszystkim ocenić, czy istnieją dalej przyczyny zawieszenia. Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08, dostępny w Internecie). W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie poprzedzało wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie dwóch przesłanek z art. 97 § 1 pkt 1 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stosownie do art. 97 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (pkt 1), gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (pkt 4). Przepis art. 30 § 5 K.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych, jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w razie ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że powołane przez organ podstawy zawieszenia wzajemnie się wykluczają. Skoro ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. jako podstawę zawieszenia postępowania śmierć strony i brak możliwości wezwania do udziału spadkobierców zmarłej osoby, to niewątpliwie śmierć strony nie może równocześnie stanowić zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ustalenie kręgu spadkobierców przez wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez sąd lub wydanie notarialnego poświadczenia dziedziczenia przez notariusza nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zagadnienie wstępne ma charakter materialny, a nie procesowy. Ustalenie kręgu spadkobierców ma charakter procesowy i nie ma wpływu na treść decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 360/17). Organ zatem właściwie ustalił, że śmierć B. B. stanowiła podstawę do zawieszenia postępowania choć jak wskazano wyżej, wewnętrznie sprzeczne było uzasadnienie tego postanowienia z powołaniem się na zaistnienie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 91 § 1 pkt 4 K.p.a. gdyż wystarczającym było powołanie się na art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Przytoczona regulacja prawna i analiza omawianych przepisów wskazuje, że w przypadku ustalenia przez organ, że jedna ze stron zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania, czynności organu administracji uzależnione są od tego, czy dysponuje on wiedzą co do spadkobierców po zmarłej osobie. W razie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu (a więc gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi), jest zobowiązany ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 K.p.a., a więc czy w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Jeżeli te okoliczności nie zachodzą, organ jest zobowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/Po 750/98). Zaznaczyć należy, że do ustalenia kręgu spadkobierców właściwi są oprócz sądów powszechnych, w określonym zakresie i pod pewnymi warunkami, notariusze wydając notarialne poświadczenie dziedziczenia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 sierpnia 2017 r. Starosta [...] odmawiając podjęcia zawieszonego wskazał, że zobowiązał inwestora do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o określenie wszystkich żyjących prawowitych współwłaścicieli/wieczystych współużytkowników ustawowych nieruchomości nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w P. , gm. P., będących spadkobiercami po zmarłym właścicielu powyższej nieruchomości - B. B.. Takie działanie organu należy uznać za niedopuszczalne. Stosownie do art. 99 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Należy podkreślić, że ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. O ile faktem jest, że podjęte przez organ próby ustalenia spadkobierców po zmarłym B. B. okazały się nieskuteczne i w dalszym ciągu nie zaistniała podstawa do podjęcia zawieszonego postępowania to organ nie może scedować dokończenia przedmiotowego ustalania na inwestora. Sąd stwierdził, że błędne uzasadnienie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem poprzez przerzucenie na inwestora obowiązku ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie postępowania, mogło doprowadzić do zbędnego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak już wskazano wyżej stanowi to naruszenie art. 99 K.p.a., ponadto oczywistym jest, że droga formalna uzyskiwania informacji o spadkobiercach w sądach czy organach jest o wiele krótsza dla organu prowadzącego administracyjne niż dla strony postępowania w tym przypadku dla inwestora. Ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji, mając na uwadze, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało już zawieszone postanowieniem z dnia [...] r. podejmie kontynuację obowiązków w zakresie ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie i zwróci się do Sądu Rejonowego S. - [...] o przesłanie odpisu postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie sygn. [...] oraz podanie wynikających z akt sprawy danych adresowych potencjalnych spadkobierców po zmarłym B. B.; ustali w urządzeniach ewidencyjnych właściwego organu osoby opłacające podatek od nieruchomości nr [...] obręb ewid. [...] P. , która to nieruchomości w wypisie z rejestru gruntów jest przypisana właścicielowi B. B.; wezwie M. B. – syna zmarłej strony postępowania, do wskazania spadkobierców po zmarłej stronie (na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia) pod rygorem wystąpienia przez organ do właściwego sądu o ustanowienie kuratora spadku (art. 30 § 5 K.p.a.). Wniosek inwestora z dnia 28 lipca 2017 r. o podjęcie zawieszonego postępowania organ rozpozna, mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jako naruszające przepisy postępowania, tj. art. 99 K.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, należy uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a postanowienie organu I instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.