II SAB/Bd 106/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. w [...] z 14 marca 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zawrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Bd 106/17 Uzasadnienie [...] S. E. S.A. z siedzibą w K. J. wystąpiły ze skargą na bezczynność Starosty w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca podała, że pismem z dnia [...] marca 2017 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 i 2 w zw. z art. 124 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Starosta zwrócił się do skarżącej o usunięcie braków formalnych wniosku, poprzez przedłożenie w terminie 7 dni dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań z żyjącym współwłaścicielem nieruchomości- H. S.. Według skarżącej, ustawodawca wyłączył z postępowania dotyczącego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym obowiązek przeprowadzenia rokowań. Stosownie do dyspozycji art. 124 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3. Jak wynika z treści wskazanego przepisu, w postępowaniu dotyczącym nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, ustawodawca wyłączył zastosowanie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis nakłada na inwestora obowiązek przeprowadzenia rokowań z właścicielem, zaś do wniosku należy dołączyć dokumenty z tych rokowań. O tym czym jest nieuregulowany stan prawny nieruchomości, stanowią przepisy art. 13 ust. 6 i 7 uogn. Przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Zdaniem skarżącej okoliczności przedmiotowej sprawy wypełniają tę definicję, gdyż jeden ze współwłaścicieli, Z. S. zmarł i do chwili obecnej nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Wyłączenie z postępowania prowadzonego w trybie art. 124 a ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisu art. 124 ust. 3 tejże ustawy powoduje, że nie ma podstaw do żądania przez organ, dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie takich rokowań z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości. Skarżąca zwróciła uwagę, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 mają na celu wyrażanie przez właścicieli zgody na lokalizację na ich nieruchomości urządzeń przesyłowych, która to zgoda stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a zatem dla ważności takiej zgody niezbędne jest wyrażenie jej przez wszystkich współwłaścicieli. W takich warunkach gdyby nawet nieruchomość miała uregulowany stan prawny, a jeden ze współwłaścicieli jednoznacznie odmówiłby wyrażenia zgody na założenie urządzeń, wówczas również traci sens rokowanie z pozostałymi współwłaścicielami, gdyż brak zgody choćby jednego z nich niemożliwym czyni zawarcie w tej kwestii porozumienia. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Starosta zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewody K. - P. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda K. - P. uznał zażalenie za bezzasadne. W skardze do Sądu wniesiono o: 1) zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] o pow. 0,1540 ha, położonej w gminie G., obręb [...], powiat grudziądzki, 2) stwierdzenie, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Organ wniósł o oddalenie skargi twierdząc, że nie dopuścił się bezczynności, bowiem zakwalifikowanie nieruchomości nr [...] jako nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym jest błędne. Art. 124 Ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż przed wystąpieniem do starosty o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, inwestor winien przeprowadzić rokowania z właścicielami nieruchomości. Dopiero brak zgody ze strony właścicieli nieruchomości pozwala na wydanie decyzji administracyjnej. Art. 124 a znajduje zastosowanie w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie żyje, a sytuacja ta staje się oczywistą przeszkodą do prowadzenia z nim negocjacji. Dla przedmiotowej nieruchomości obejmującej działkę nr [...] Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], z której wynika, iż nieruchomość jest współwłasnością na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej Z. S. i H. S.. Jeden ze właścicieli (Z. S.) zmarł [...] listopada 2014r. Jak dotąd, nie zostały uregulowane po nim sprawy spadkowe. Oczywistym jest jednak, że znany jest drugi ze współwłaścicieli w osobie żyjącej małżonki zmarłego- H. S.. W tych okolicznościach, zachodzą dwie sytuacje, tj. jeden z współwłaścicieli nieruchomości nie żyje i w tej części nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, natomiast znany jest drugi ze współwłaścicieli, którego udział wynosi 1/2. Ustanowienie służebności przesyłu, jako czynności przekraczającej zwykły zarząd wymaga, co do zasady, zgody wszystkich współwłaścicieli. Jednakże brak zgody wszystkich współwłaścicieli może stanowić podstawę do wystąpienia na mocy art. 199 zd.2 k.c. (przez współwłaścicieli, których udziały wynoszą co najmniej połowę) o rozstrzygnięcie przez sąd. Nie można pozbawić pozostałych współwłaścicieli prawa decydowania o swojej własności, jaką jest nieruchomość, zwłaszcza gdy przepisy prawa pozwalają na korzystniejsze rozwiązanie sprawy. Nie można pomijać żyjących współwłaścicieli nieruchomości w rokowaniach i nie należy traktować ich na równi ze współwłaścicielami nieżyjącymi. Starosta prawidłowo więc zastosował procedurę trybu mieszanego, który obliguje wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie wymogu z art. 124 ust. 3 u.g.n. w stosunku do żyjących współwłaścicieli. W świetle powyższego, zdaniem organu, zarzut bezczynności należy uznać za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych, niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ze skargą na bezczynność można więc wystąpić w związku z pozostawieniem podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie pozbawia strony możliwości prawnej ochrony własnego interesu prawnego. W razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie, obecnie ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 1 Kpa), a następnie skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyczerpany został też tryb na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Z art. 63 § 2 k.p.a. wynika, iż wszelkie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), które mogą być wnoszone do organu, muszą zawierać co najmniej wskazanie osoby od której pochodzą, jej adresu i żądania oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Pozostawienie podania bez rozpoznania może nastąpić po uprzednim wezwaniu do usunięcia braków, gdyż w przypadku braku któregoś z koniecznych elementów podania (wniosku), w tym braku spełnienia wymagań ustalonych w przepisach prawa, organ administracji na podstawie art. 64 § 2 Kpa powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa wymaga zatem łącznego zaistnienia trzech przesłanek: podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa; organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nie usunięcia braków; upłynął bezskutecznie 7 dniowy termin do usunięcia braków. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na bezczynność Starosty w związku z pozostawieniem podania bez rozpoznania, po przyjęciu, że nie czyni ono zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa a brakiem, który nie został uzupełniony jest brak dokumentów z rokowań. W sprawie jednak jest sporne czy wniosek skarżącej spełniał wszystkie wymagania ustalone w przepisach prawa, czy też niezbędnym wymogiem było złożenie przez skarżącą dokumentów z rokowań. W konsekwencji należy ocenić czy niedopełnienie tego żądania uzasadniało pozostawienie wniosku (podania) bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym), które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Ich przedmiotem jest udzielenie przez właściciela zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Zauważyć przy tym wypada, że art. 124 ust. 3 u.g.n. wymaga udokumentowania rokowań. Skarżąca takich dokumentów nie przedłożyła pomimo wezwania, twierdząc, że nie była zobowiązana do prowadzenia rokowań. Istotne zatem jest ustalenie czy nieprzedstawienie dokumentów z rokowań a w zasadzie brak tych dokumentów (przez uznanie przez skarżącą, że nie ma podstaw do prowadzenia rokowań w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym), pozwalało na pozostawienia podania bez rozpoznania a więc uznanie, że takie dokumenty były niezbędne do nadania sprawie biegu. Należy zatem ocenić charakter tych dokumentów i czy ich brak stanowi brak formalny wniosku. Na wstępie należy zaznaczyć, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 Kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku oraz jego załączników. Niewątpliwie z art. 124 ust.3 u.g.n. wynika, że do wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Jednocześnie według art. 124a u.g.n., przepisy art. 124 ust.1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wyłączenie ustępu 3 a więc udokumentowania rokowań w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznacza niemożliwość przedstawienia takich dokumentów. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z takich nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 u.g.n. W takiej zatem sytuacji nie ma możliwości przeprowadzenia rokowań i zastępuje się je informacją o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomość, która to informacja zostaje podana do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz (...). Jeżeli w ciągu 2 miesięcy od dnia ukazania się ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe to można wszcząć postępowanie ( art. 114 ust. 3 i 4) i wydać decyzję o zezwoleniu na ingerencję w nieruchomość w ramach określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Okazuje się zatem, że w zależności od ustalenia czy w grę wchodzi uregulowany bądź nieuregulowany stan prawny można, bądź nie, przedłożyć dokumenty z rokowań. W przypadku nieuregulowanego stanu prawnego takie dokumenty nawet nie powstaną. Stosownie do art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe (ust 6). Przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (ust 7). Treść art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. nie wyklucza uznania stanu prawnego nieruchomości za nieuregulowany, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. W okolicznościach faktycznych sprawy, nieruchomość pozostaje we współwłasności a jeden ze współwłaścicieli zmarł. Zaistniał zatem spór czy śmierć współwłaściciela nieruchomości uzasadnia odstąpienie od przeprowadzenia rokowań czy też są one obowiązkowe i niezbędne przed wydaniem decyzji. Rozwikłanie tego sporu pozwoli stwierdzić czy były podstawy do wytworzenia dokumentów z rokowań i powstania obowiązku ich przedłożenia organowi. Na etapie złożenia wniosku nie można stwierdzić, że warunkiem przystąpienia do rozpoznania sprawy jest złożenie dokumentów z rokowań, zatem nie ma podstaw do uznania, że dokumenty z rokowań stanowią niezbędny warunek formalny rozpoznania wniosku w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu organ powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, gdyż przed wszczęciem postępowania nie ma podstaw do rozwikłania sporu o charakterze materialnoprawnym. To zaś oznacza, że organ nieprawidłowo zastosował art. 63 § 2 k.p.a., a to skutkuje uznaniem, że doszło do bezczynności. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i : 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślić należy, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności w zakresie praw i obowiązków strony. Jednocześnie Sąd nie przesądza o treści czy skutkach tych działań. Jego kontrola ogranicza się do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność oceny zagadnień materialnoprawnych, które były przedstawiane przez strony. Z tego też powodu w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia rozważań w kwestii istnienia materialnoprawnych przesłanek ustalenia jaki jest stan prawny nieruchomości. Ocena w tym zakresie ma bowiem charakter wtórny i dokonywana jest w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2014r. i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku w określonym w sentencji wyroku terminie. Sąd stwierdził bezczynność organu uznając, że organ wadliwie uznał, że zaistniały podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona działająca w zaufaniu do organów państwowych ma prawo oczekiwać, że organ podejmie stosowne działania zmierzające do załatwienia wniosku zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu, w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca. Biorąc pod uwagę, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystąpiły uzasadnione wątpliwości prawne przy ocenie spornego stanowiska, nie ma podstaw do uznania, że doszło do kwalifikowanej formy bezczynności. W tych okolicznościach, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, ale bez rażącego naruszenia prawa. Skarżąca nie zgłaszała dodatkowych wniosków, oprócz zobowiązania do załatwienia sprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów w kwocie [...]zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości [...] zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości [...] zł.