II SA/Sz 1329/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", Burmistrz Miasta i Gminy M. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych w istniejącym budynku mieszkalno-usługowym, znajdującym przy ul. [...] w M.. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w sprawie z wniosku S. K. z dnia 14 marca 2016 r. o wydanie warunków zabudowy, wpłynął wniosek strony postępowania A. K. o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni wskazała, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania objęta jest postępowaniem sądowym o podział majątku (sygn. akt I Ns 348/08). Podniosła, że możliwy jest podział nieruchomości na dwa lokale mieszkalne, spłata jednej ze stron albo sprzedaż w drodze licytacji komorniczej. Organ nie przychylił się do ww. wniosku, uznając, że okoliczność sądowego podziału majątku wspólnego nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla toczącego się postępowania administracyjnego. A. K. wniosła zażalenie na ww. postanowienie organu pierwszej instancji. Argumentowała, że w trwającym postępowaniu sądowym znaczenie ma charakter nieruchomości, której strona i inwestor są współwłaścicielami w częściach równych. Zgodnie z zapisem księgi wieczystej, nieruchomość ta nie ma wyodrębnionych lokali użytkowych. Inwestor, były mąż wnioskodawczyni, dąży do wyodrębnienia lokali mieszkalnych, co zniweczy możliwość sprzedaży nieruchomości i obniży jej wartość. Decyzja o warunkach zabudowy, zmieniająca sposób użytkowania nieruchomości naruszy więc prawo własności strony. Wnioskodawczyni domagała się zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że sama decyzja o warunkach zabudowy nie zmienia sposobu użytkowania budynku lub jego części, ale dopuszcza taką zmianę. Dla usankcjonowania takiej zmiany potrzebne jest przeprowadzenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przy udziale organu administracji budowlanej, gdzie inwestor będzie musiał legitymować się zgodą współwłaściciela nieruchomości. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie zmieni funkcji budynku lub jego części. W związku z tym organ uznał, że prowadzone między byłymi małżonkami postępowanie sądowe o podział majątku wspólnego, bezpośrednio nie wpływa na obecne postępowanie, gdyż nie rozstrzyga żadnej kwestii prawnej, mającej znaczenie dla tego postępowania administracyjnego. Nie było zatem podstaw do zawieszenia tego postępowania. A. K. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. wnosząc o jego uchylenie w całości. Kwestionowanemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że toczące się przed Sądem Rejonowym w M. postępowanie o sygn. akt I Ns [...] o podział majątku wspólnego pomiędzy A. K. a S. K. oraz sporządzona przez biegłego opinia w sprawie ustalenia możliwości podziału nieruchomości lub wskazania możliwości wyodrębnienia dwóch lokali mieszkalnych, nie stanowi zagadnienia wstępnego. Według skarżącej, wynik postępowania sądowego ma bezpośredni wpływ na postępowanie administracyjne i stanowi zagadnienie wstępne. W postępowaniu sądowym biegły sporządził opinię o braku możliwości podziału nieruchomości na dwie odrębne nieruchomości od fundamentów do pokrycia dachu i zaproponował wyodrębnienie dwóch lokali mieszkalnych. Podniosła, że treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Wskazała, że sprawa sądowa jest zaawansowana i w przypadku wydzielenia lokali mieszkalnych, sprawa administracyjna będzie bezprzedmiotowa. Dla nieruchomości w księdze wieczystej, jak i w wypisie z rejestru gruntów i budynków mieszkalnych, brak jest wyodrębnienia jakichkolwiek lokali. Najpierw powinny być wydzielone lokale użytkowe, aby można było zmieniać ich przeznaczenie lub od razu powinny zostać wydzielone lokale mieszkalne w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w M.. Organ winien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu wyodrębnienia ww. lokali, po czym podjąć postępowanie i wydać decyzję zgodnie z wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sprawy przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i dokonana według wskazanego wyżej kryterium w granicach badania sprawy, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy objętej skargą jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o warunki zabudowy. Organ przyjął bowiem, że prawomocny wynik postępowania sądowego o podział majątku (w skład którego wchodzi nieruchomość objęta wnioskiem inwestora), nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wydanie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niekwestionowanych przez skarżącą okolicznościach faktycznych sprawy, istotą sporu pozostaje prawidłowość stanowiska organu o braku wystąpienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie. Skarżąca uważa, że wynik postępowania sądowego o podział majątku wspólnego pomiędzy nią a S. K., w szczególności kwestia ustalenia możliwości podziału nieruchomości lub wskazania możliwości wyodrębnienia lokali mieszkalnych, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych w budynku mieszkalno-usługowym, należącym do skarżącej i inwestora. Konieczne jest zatem wyjaśnienie, że przez zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się kwestię materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Ocena czy w danym postępowaniu występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania sprowadza się do ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy indywidualnej. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał za prawidłowe i w pełni uzasadnione stanowisko organów obu instancji, że kwestia podziału majątku małżonków objęta przedmiotem sprawy sądowej w postępowaniu cywilnym, nie stanowi przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o warunki zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku ww. planu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla innych inwestycji niż lokalizacja inwestycji celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy). Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza istnienie tylko pewnego stanu prawnego i faktycznego, nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ww. ustawy). Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do realizacji planowanego zamierzenia w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana przedsięwzięcie w danym miejscu jest w ogóle możliwe do zrealizowania. Kwestie dotyczące stanu własnościowego nieruchomości i znajdujących się na niej budynków (także lokali w budynkach), pozostają poza sferą badania organu właściwego z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi nawet legitymować się prawem do nieruchomości. Nie mają tym samym znaczenia na gruncie ww. postępowania stosunki własnościowe oraz przyszły sposób podziału własności nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z tego względu, zdaniem Sądu, brak jest związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem podziału nieruchomości budynkowej na lokale, a rozstrzygnięciem sprawy o warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokali. Zarzuty skargi nie znalazły tym samym potwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd w granicach tej sprawy nie dostrzegł również innego rodzaju naruszeń prawa, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.