II SA/Sz 1210/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty D. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego K. Ż. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 28 maja 2017 r. K. Ż. zwrócił się do Starosty o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla sąsiadującego z jego działkami Zakładu Usług s.c. G. i J. K. ul. [...], D. P.. Do wniosku dołączył "Sprawozdanie z badań [...]" z dnia 2 września 2016 r., przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w S., Delegatura w K.. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta działając, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej zwaną "K.p.a.", odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego przez Zakład Usług s.c. G. i J. K.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż z informacji uzyskanych z Urzędu Miejskiego w D. P. wynika, że zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Drawsko Pomorskie, zatwierdzonego Uchwałą nr XXXIX/292/97 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 25 kwietnia 1997 r. w sprawie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Drawsko Pomorskie, dla obszaru obejmującego działki nr [...] (należąca do G. i J. K.), [...], [...] (należące do K. Ż.) określono przeznaczenie terenu jako: "1.14 PU - istniejący teren budownictwa magazynowo - składowego. Możliwość przekształceń funkcjonalnych oraz wprowadzenie funkcji uzupełniającej - mieszkaniowej (wyłącznie dopuszcza się mieszkania dla właścicieli poszczególnych zespołów użytkowych)". Ponadto głównym i podstawowym przeznaczeniem zagospodarowania ww. terenu oraz obszarów zainwestowanych znajdujących się w sąsiedztwie jest funkcja "PU - tereny przemysłu i składów". Na terenie występują pojedyncze obiekty mieszkalne, będące mieszkaniami dla właścicieli obiektów produkcyjno-usługowych i tylko taki obiekt mieszkalny właściciel ma możliwość, w ramach obowiązujących zapisów miejscowego planu, usytuować na swoim terenie. Starosta wyjaśnił, że pomimo przedstawionych przez wnioskodawcę wyników pomiarów oraz w oparciu o całą dokumentację w sprawie, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu, gdyż tereny działek nr [...] i [...], stanowią tereny budownictwa magazynowo-składowego i w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone są symbolem 1.14 PU. Według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, tereny takie nie mają określonego dopuszczalnego poziomu hałasu wyrażonego wskaźnikiem LAeqD lub LAeqN. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, plan zagospodarowania przestrzennego powinien przyporządkować tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania do poszczególnych rodzajów terenu określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. W tym przypadku obowiązujący, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów otaczających zakład, będący źródłem hałasu, nie określa żadnej z funkcji wymienionej w art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie natomiast z art. 114 ust. 3 Prawo ochrony środowiska, jeżeli na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. Ż. zarzucił naruszenie: - art. 61a § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że działki nr [...] i [...] stanowią tereny budownictwa magazynowo-składowego, podczas gdy w rzeczywistości spełniają one funkcję usługowo-mieszkaniową; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; - art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez uznanie, że tereny otaczające Zakład Usług s.c. G. i J. K., będący źródłem hałasu, nie przynależą do jednego z rodzajów terenów spełniających funkcje wymienione w tym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. Ż., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia związane z prawną ochroną przed hałasem w celu zapewnienia jak najlepszego stanu akustycznego środowiska jest ustawa Prawo ochrony środowiska, po czym przytoczyło przepisy regulujące dopuszczalne normy hałasu w określonych porach dnia i dla poszczególnych rodzajów terenu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nieruchomości, których właścicielami są K. Ż. oraz G. i J. K. zlokalizowane są na terenach przeznaczonych planem zagospodarowania przestrzennego na budownictwo magazynowo-składowe, które nie należą do terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. na terenach nie wymagających ochrony akustycznej. Z uwagi na powyższe, dla wskazanych rodzajów terenów nie istnieją dopuszczalne poziomy hałasu, określone wskaźnikami LAegD i LAegN. Brak jest również uzasadnienia, do powiązania tego rodzaju działalności z działalnością mieszkalno-usługową wymienioną w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f ustawy. Odnosząc się do wyników pomiarów hałasu przeprowadzonych przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S., organ wskazał, że zostały one wykonane w ramach monitoringu środowiska w celu oceny stanu akustycznego środowiska (art. 117 ust. 1 ustawy) z zastosowaniem innych wskaźników oceny niż wymagane w art. 115a pkt 1 ustawy, do wydania decyzji o dopuszczalnej emisji. Są to pomiary imisji hałasu do środowiska. Imisja hałasu - to mierzony w punkcie pomiarowym badany hałas razem z tłem akustycznym, natomiast tło akustyczne – to wszystkie dźwięki w punkcie pomiarowym, które nie są badanym hałasem i występują stale podczas pomiarów imisji hałasu. W tym przypadku pomiary imisji hałasu obejmowały dźwięki pochodzące z różnych źródeł, tj. oprócz pochodzących z pracy instalacji i urządzeń zakładu na działce nr [...], również od innych zakładów i ruchu ulicznego. Natomiast, w obliczeniach wskaźników hałasu LAegD lub LAegN uwzględnia się tło akustyczne w ten sposób, że tło akustyczne pozostaje bez wpływu na ostateczny poziom hałasu emitowanego przez obiekt będący źródłem hałasu. Powyższe postanowienie K. Ż. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80, art. 10 K.p.a. poprzez braki w zgromadzonym materiale dowodowym, niedopuszczenie skarżącego do udziału w toczącym się postępowaniu, uniemożliwienie składania wniosków dowodowych, co spowodowało błędne uznanie przez organ, że dla terenów otaczających przedmiotowy zakład, tj. działek o nr [...], [...] nie ma określonego dopuszczalnego poziomu hałasu, wyrażonego wskaźnikiem LAeqD lub LAeqN, gdyż są to tereny magazynowo-składowe z możliwością wprowadzenia funkcji uzupełniającej mieszkaniowej; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie, w sytuacji gdy brak jest przeszkód do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a §1 K.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wyznacza dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o wszczęcie postępowania. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Druga dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno – prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, np. gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek nie pochodzi od strony, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, czy też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a K.p.a. ma charakter proceduralny. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a zatem nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony. W zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo że w podstawie prawnej powołało art. 61a K.p.a. to w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonało wykładni prawa materialnego stwierdzając, że w świetle powołanych przepisów, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu, gdyż tereny wskazanych działek, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowią tereny budownictwa magazynowo-składowego i nie mają określonego dopuszczalnego poziomu hałasu wyrażonego wskaźnikiem LAeqD lub LAeqN. Zdaniem Sądu, na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, kwestie ustalania przeznaczenia działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy norm dotyczących wskaźników hałasu, poruszane przez organy obu instancji nie mogły być przedmiotem oceny i analizy. Dokonane w tym zakresie ustalenia faktyczne oraz analiza przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, mogły nastąpić wyłącznie po wszczęciu postępowania administracyjnego, a po jego prawidłowym przeprowadzeniu, organ stosownie do art. 104 § 1 K.p.a. powinien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem K. Ż. nastąpiło w formie postanowienia, a więc z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Takie postępowanie, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w ramach art. 61a K.p.a., jest niedopuszczalne. Organ działając na podstawie art. 61a K.p.a. jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania o których mowa w art. 61a K.p.a. nie może prowadzić do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku byłoby to rozstrzyganie sprawy co do jej istoty. Załatwienie merytoryczne sprawy postanowieniem o odmowie jego wszczęcia zamiast decyzją, było zatem przez organ pierwszej i drugiej instancji nieuprawnione i przedwczesne. Organ odwoławczy błędnie zaakceptował postępowanie organu I instancji i również dokonał merytorycznej oceny wniosku, co winno nastąpić dopiero na etapie postępowania dowodowego, kończącego się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić dokonaną w wyroku wykładnię art. 61a K.p.a. i dokonać analizy wniesionego wniosku pod kątem powołanej wyżej regulacji prawnej a następnie rozważyć, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104 K.p.a. Reasumując Sąd stwierdził, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, iż postępowanie administracyjne z wniosku K. Ż. nie może być wszczęte, a tym samym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania – art. 61a § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.