III SA/Po 573/17

Dnia 19 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 roku przy udziale sprawę ze skargi Gminy x na rozstrzygnięcie [...] -Instytucji Pośredniczącej [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu I. stwierdza, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazuje organowi sprawę do ponownego rozpoznania II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania A w ramach konkursu nr [...] Oś priorytetowa 3 Energia, Działanie 3.3. Wspieranie strategii niskoemisyjnych w tym mobilność miejska, Poddziałanie 3.3.3. Wspieranie strategii niskoemisyjnych w tym mobilność miejska w ramach ZIT dla [...], typ projektu I Inwestycje funkcjonalnie powiązane z tworzeniem systemu zintegrowanych węzłów przesiadkowych (ZWP) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "[...] . Pismem z dnia [...] roku x – Instytucja Pośrednicząca Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 – 2020, organizująca konkurs, poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu. W ocenie Instytucji Pośredniczącej, projekt nie spełnił kryterium dopuszczającego nr 4 – Cele, zakres i wskaźniki projektu są zgodne ze Strategią ZIT. A , wniosła protest w zakresie oceny zgodności projektu ze Strategią ZIT, nie zgadzając się z negatywną oceną projektu. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej RPO orzeczeniem z dnia [...]r., wniesiony przez A protest uznała za zasadny w odniesieniu do oceny przeprowadzonej w zakresie kryterium nr 4 i skierowała wniosek do właściwego etapu oceny, o czym pismem z dnia [...] roku powiadomiono wnioskodawcę, doręczając mu odpis orzeczenia. Pismem z dnia [...] roku x , w związku z uwzględnieniem przez Komisję odwoławczą protestu, poinformowało A , że projekt otrzymał pozytywną ocenę, uzyskując [...] pkt i znalazł się na [...] miejscu listy rankingowej oraz, że wniosek zostanie przekazany do Instytucji zarządzającej w celu przeprowadzenia oceny formalnej i merytorycznej. Kolejnym pismem z dnia [...] roku skierowanym do wnioskodawcy, x poinformowało, że w związku z przeprowadzoną oceną strategiczną wniosek A uzyskał negatywną ocenę. W uzasadnieniu zmiany wyniku oceny, jak wynika z pisma, wskazano, że projekt nie spełnił kryteriów dopuszczających, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania. Wyjaśniono, że Instytucja zarządzająca RPO odnosząc się do oceny strategicznej ZIT, dokonanej przez x w wyniku wykonania orzeczenia komisji odwoławczej, stwierdziła w piśmie z dnia [...], że x dokonało błędnej interpretacji orzeczenia komisji odwoławczej, uwzględniającego protest A . Jak wskazano, zdaniem IZ RPO uwzględnienie protestu podważającego ocenę strategiczną , dokonaną na podstawie kryterium nr 4 nie oznacza, że kryterium to jest spełnione. W związku z powyższym, x zostało zobligowane do ponownej oceny wniosku pod względem spełnienia kryterium nr 4. Poinformowano zatem wnioskodawcę, że przewodniczący KOP IP reaktywował Komisję Oceny Projektów IP i na posiedzeniu w dniu [...] roku. dokonano ponownej oceny strategicznej ZIT wniosku A pod względem spełnienia kryterium strategicznego ZIT- dopuszczającego nr 4. Wskazano również, że członkowie KOP IP potrzymali swoje zdanie, uznając kryterium za niespełnione i przedłożyli uzasadnienie swoich ocen. Wskazane wyżej pismo doręczono A w dniu[...] roku (k. 572 akt sąd.). A pismem z dnia [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu , na podstawie art. 61 w zw. z art. 58 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217) na negatywną ponowną ocenę projektu dokonaną przez x– IP RPO z dnia [...] roku, nr[...], zarzucając naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 ww. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. poprzez niezastosowanie zasady bezstronności i rzetelności w ocenie spełniania kryteriów przez wnioskodawcę, skutkujące nierównym potraktowaniem wnioskodawców, co polegało na gorszym potraktowaniu skarżącej w porównaniu do innych aplikujących w konkursie 2) art. 37 ust. 1 i 2 ww. ustawy poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że przedmiotowy wniosek nie spełnia kryterium dopuszczającego nr 4 3) brak rzetelności, przejrzystości oceny przy ponownej ocenie wniosku 4) naruszenie art. 41 ust 1, w zw. z art. 41 ust 2 pkt 7 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu procedury sprzecznej z regulaminem konkursu, jak i obowiązującymi przepisami prawa, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że projekt nie spełnia kryterium dopuszczającego nr 4, w szczególności, mimo, ze po uwzględnieniu wniesionego przez A protestu, pismem z dnia[...] r., nr [...] Instytucja Pośrednicząca poinformowała A o tym, że projekt otrzymał pozytywną ocenę, uzyskując [...] pkt i znalazł się na [...] miejscu listy rankingowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.) w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem, zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem, negatywna ponowna ocena projektu A a, zgłoszonego w ramach konkursu nr[...], dokonana przez [...] – Instytucję Pośredniczącą Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 – 2020 Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. , poz. 217) oraz na podstawie postanowień Regulaminu Konkursu nr[...] Os priorytetowa 3 Energia, Działanie 3.3. Wspieranie strategii niskoemisyjnych w tym mobilność miejska, Poddziałanie 3.3.3. Wspieranie strategii niskoemisyjnych w tym mobilność miejska w ramach ZIT dla, [...] typ projektu I Inwestycje funkcjonalnie powiązane z tworzeniem systemu zintegrowanych węzłów przesiadkowych (ZWP). Zgodnie z regulaminem konkursu (lit. E Ogólne zasady przeprowadzania oceny projektów), ocena projektów obejmuje: a. ocenę strategiczną ZIT b. ocenę formalną c. ocenę merytoryczną Ocena strategiczna ZIT (Zintegrowane Inwestycje Terytorialne) przeprowadzana jest przez Komisję Oceny Projektów Instytucji Pośredniczącej, którą w niniejszej sprawie jest x, jako instytucja organizująca konkurs (pkt II Regulaminu).Członkowie KOP IP dokonują oceny strategicznej ZIT zgodnie z kryteriami strategicznymi zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący RPO 2014+, które są podzielone na kryteria dopuszczające (obligatoryjne) i punktowe (wartościujące). Oceny formalnej i merytorycznej projektów dokonuje natomiast Komisja Oceny Projektów Instytucji Zarządzającej RPO. W ramach oceny strategicznej ZIT, zgodnie z pkt 14 lit E Regulaminu, w pierwszej kolejności członkowie KOP IP dokonują oceny wniosku pod kątem spełnienia kryteriów dopuszczających. Niespełnienie jednego z kryteriów dopuszczających powoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu i wykluczenie go z dalszej oceny. Wnioski pozytywnie ocenione pod względem kryteriów dopuszczających są oceniane przez KOP IP pod kątem spełnienia kryteriów punktowych (wartościujących), poprzez przyznanie punktów za poszczególne kryteria. Wniosek otrzymuje pozytywną ocenę KOP IP w przypadku spełnienia wszystkich kryteriów dopuszczających oraz uzyskania co najmniej 60 % maksymalnej możliwej do otrzymania liczby punktów w kryteriach punktowych (wartościujących). Końcowa ocena punktowa jest podstawą do utworzenia listy rankingowej wniosków po ocenie strategicznej ZIT. Lista zawiera wnioski uszeregowane w kolejności malejącej liczby uzyskanych punktów. Wnioskodawca, jak wynika z pkt 18 lit E regulaminu, zostaje pisemnie poinformowany o wyniku oceny strategicznej ZIT oraz w przypadku oceny negatywnej doręczenie następuje zgodnie z regulacjami art. 44 kpa wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia protestu. Zgodnie z kolejnością określoną na liście rankingowej, wnioski ocenione pozytywnie w ramach oceny strategicznej ZIT przekazywane są do IZ RPO. Instytucja zarządzająca RPO przeprowadza ocenę formalną i merytoryczną wniosków w kolejności zgodnej z listą rankingową, do wyczerpania alokacji przeznaczonej na konkurs. Jak wynika z pkt 21 lit E regulaminu, jako ocenę negatywną wniosku należy uznać: a) niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów strategicznych ZIT dopuszczających b) nieuzyskanie co najmniej 60 % maksymalnej liczby punktów podczas oceny strategicznej ZIT kryteriów strategicznych wartościujących c) nieuzyskanie przez projekt wymaganej liczby punktów podczas oceny strategicznej ZIT, na skutek czego projekt nie został przekazany do kolejnego etapu oceny. Jak wynika z przepisów wskazanej wyżej ustawy, tj. art. 53 ust 1 i 2, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. Jak wynika natomiast z art. 58 ust 1 ustawy, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. W przypadku uwzględnienia protestu, jak wynika z ust. 2, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo umieścić go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, informując o tym wnioskodawcę, albo 2) przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy. Zgodnie z art. 58 ust 3, ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku ponownej oceny i: 1) w przypadku pozytywnej ponownej oceny projektu odpowiednio kieruje projekt do właściwego etapu oceny albo umieszcza go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej; 2) w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu do informacji załącza dodatkowo pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 (ust 4). W kontrolowanej sprawie, na skutek protestu wniesionego przez wnioskodawcę od negatywnej oceny jego projektu, dokonanej przez KOP IP, w związku z niespełnieniem co najmniej jednego z kryteriów strategicznych ZIT dopuszczających (kryterium nr 4), Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej RPO orzeczeniem z dnia [...] roku uznała protest za zasadny w odniesieniu do oceny przeprowadzonej w zakresie kryterium nr 4 i skierowała wniosek do właściwego etapu oceny, o czym pismem z dnia [...] roku powiadomiono wnioskodawcę, doręczając mu odpis orzeczenia. W uzasadnieniu orzeczenia komisja odwoławcza, odnosząc się do zapisów regulaminu konkursu, strategii ZIT oraz Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO 2014+ stwierdziła, że ocena projektu została przeprowadzona w niewystarczającym zakresie. Jak wskazano, przedmiotem oceny powinno być nie tylko sprawdzenie, czy projekt dotyczy tworzenia węzła przesiadkowego, ale również szerszy kontekst, odnoszący się do oceny powiązań funkcjonalnych inwestycji, możliwych do realizacji w ramach Działania (wymienionych w regulaminie konkursu) z tworzonym systemem węzłów przesiadkowych. W związku z powyższym, wniosek A, po skierowaniu go do właściwego etapu oceny, został oceniony przez x, zgodnie z kryteriami punktowymi, o czym pismem z dnia [...] roku IP RPO poinformowała A , wskazując w piśmie, że projekt otrzymał pozytywną ocenę uzyskując [...] pkt i znalazł się na [...] miejscu listy rankingowej oraz, że wniosek zostanie przekazany do Instytucji Zarządzającej w celu przeprowadzenia oceny formalnej i merytorycznej. Końcowa ocena punktowa, jak wynika ze wskazanych przepisów regulaminu konkursu, kończy etap oceny strategicznej ZIT, której dokonuje w ramach tego konkursu KOP IP. Końcowa ocena punktowa jest podstawą do utworzenia listy rankingowej wniosków po ocenie strategicznej ZIT. Lista zawiera wnioski uszeregowane w kolejności malejącej liczby uzyskanych punktów. Wnioskodawca, jak wynika z pkt 18 lit E regulaminu, zostaje pisemnie poinformowany o wyniku oceny strategicznej ZIT. Następnie, Instytucja zarządzająca RPO przeprowadza ocenę formalną i merytoryczną wniosków w kolejności zgodnej z listą rankingową, do wyczerpania alokacji przeznaczonej na konkurs. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie x ponownie dokonało oceny projektu w ramach oceny strategicznej ZIT w oparciu o kryteria dopuszczające i ponownie negatywnie oceniło projekt, uzasadniając zmianę wyniku oceny, interwencją Instytucji Zarządzającej RPO (pismo [...] z dnia[...]), która stwierdziła, że x dokonało błędnej interpretacji orzeczenia Komisji odwoławczej uwzględniającego protest A. Zdaniem Sądu, w świetle wskazanych wyżej przepisów, zarówno przepisów ustawy, jak i przepisów regulaminu konkursu dotyczących ogólnych zasad przeprowadzania oceny projektów, nie zachodzi wątpliwość, co do tego, co słusznie zarzuca skarżąca, że po wydaniu orzeczenia przez komisję odwoławczą, która uwzględniła protest , dokonanie dwukrotnej oceny strategicznej ZIT, raz pozytywnej, zakończonej informacją, że projekt otrzymał pozytywną ocenę uzyskując [...] pkt i znalazł się na [...] miejscu listy rankingowej oraz, że wniosek zostanie przekazany do Instytucji zarządzającej w celu przeprowadzenia oceny formalnej i merytorycznej, a następnie oceny negatywnej, jest naruszeniem wskazanych wyżej przepisów regulaminu konkursu dotyczących przeprowadzania oceny projektu. Jak również stanowi naruszenie zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, o czym stanowi art. 37 ust. 1 ustawy. Dokonana we wskazany wyżej sposób ocena projektu, narusza również art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320), zgodnie z którym, w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca sporządza i po zatwierdzeniu stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które są niedyskryminacyjne i przejrzyste. Reasumując, Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami, wynikającymi z przepisów prawa powszechni obowiązującego, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Instytucja zarządzająca zobowiązana jest do jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem wskazanych wyżej zasad i przepisów określających przebieg procedury konkursowej. Na marginesie zatem należy już tylko wskazać, że do ponownie wydanej informacji o zmianie wyniku oceny z dnia [...] roku dołączono skany uzasadnień ocen, bez jakiejkolwiek informacji przez kogo oraz w jakiej dacie oceny te zostały sporządzone. W piśmie skierowanym do wnioskodawcy KOP IP poinformowała o tym, że członkowie KOP IP podtrzymali swoje zdanie, uznając kryterium za niespełnione i przedłożyli uzasadnienie swoich ocen. Z treści tych ocen nie wynika jednakże, aby uwzględniono w nich ocenę dokonaną przez komisję odwoławczą, która uwzględniła protest. Powyższe powoduje uzasadnione wątpliwości, czy w istocie dokonano ponownej oceny wniosku, czy też, jak może wynikać ze wskazanego pisma, jedynie posłużono się ocenami będącymi podstawą oceny, o której poinformowano wnioskodawcę pismem z dnia [...] roku. Należy również wskazać, że z naruszeniem art. 58 ust 4 pkt 2 ustawy informacja nie zawiera pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia, kontrola pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów byłaby przedwczesna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej uwagi, które stanowią jednocześnie wskazanie do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.