II OSK 1051/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2628/16 w sprawie ze skargi B. Z. i J. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2628/16, oddalił skargę B. Z. i J. Z, na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. Z. i J. Z. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu administracji, w sytuacji kiedy doszło do odstąpienia od zasady podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy każdy organ zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, co w konsekwencji powoduje, iż tak prowadzone postępowanie z pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, o którym stanowi K.p.a., a wręcz odwrotnie - negatywnie wpływa na postrzeganie władzy publicznej, która nie dąży do wnikliwego zbadania sprawy; b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 i 80 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w przypadku, gdy w postępowaniu przed organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że spełniona została przesłanka z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, tj. roboty budowlane zostały rozpoczęte po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, 75, 77 i 80 kpa oraz że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, nieopłaconej w całości, ani w części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania E. i H. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 listopada 2019 r. pełnomocnik uczestników postępowania cofnęła wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 75, 77 oraz art. 80 K.p.a. Konkretyzacja zarzutu, przedstawiona w opisie naruszenia sprowadza się do tezy, według której, bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego ustalono, że spełniona została przesłanka z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. roboty budowlane zostały rozpoczęte po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnienie takiej okoliczności może mieć znaczenie dla przyjęcia, czy doszło do wykonania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, czy też inwestor dopuścił się naruszenia polegającego na wykonaniu robót z naruszeniem wymogu dysponowania w dacie rozpoczęcia budowy decyzją o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji ustalenia, że inwestor rozpoczął roboty nie dysponując pozwoleniem na budowę, należałoby podjąć, w zależności od uwarunkowań faktycznych i prawnych sprawy, działania mające na celu usunięcie skutków samowoli budowlanej (art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego) lub działania naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo jednak uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności wskazanej przez skarżącego. Legalność budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] w P., została przesądzona ostateczną decyzją Starosty Przemyskiego z dnia 1 lutego 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Jest oczywiste, że w ramach stosowania przepisu art. 59 Prawa budowlanego, Starosta rozstrzygał, także kwestię legalności robót budowlanych. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy, m.in. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Oznacza to, że warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wykonywanie robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Rzecz jasna musiały być spełnione także pozostałe wymogi (zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także uporządkowania terenu budowy). Skoro wykonywanie robót w warunkach dysponowania pozwoleniem na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, to do czasu ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, na podstawie art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego. Prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej stanowiłoby, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 K.p.a.). Warto zauważyć, że rozumowanie prowadzące do powyższego stanowiska jest zbieżne z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie na tle możliwości prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, po wydaniu w stosunku do tego samego obiektu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (patrz: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, ONSA i wsa 2017/3/49). W rezultacie należy uznać, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 807/16). Bezprzedmiotowość postępowania skutkowała zastosowaniem art. 105 § 1 K.p.a. W tej sytuacji, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez skarżących było nie tylko zbędne, ale także niedopuszczalne. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. Biorąc pod uwagę znaczenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie można twierdzić, że organy odstąpiły od zasady podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W kasacji nie podjęto nawet próby wykazania, że organy naruszyły zasadę działania na podstawie przepisów prawa oraz zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Nawet ewentualne uchybienia procesowe w zakresie postępowania wyjaśniającego nie oznaczają przecież naruszenia zasad sformułowanych w art. 6 i art. 8 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.