I OSK 2962/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1050/17 w sprawie ze skargi Gminy P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. oddalił skargę Gminy P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2017 r. uchylające postanowienie Starosty S. z [...] 2017 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości ozn. jako działki nr [...], obręb P. W skardze kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku Gmina P., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2017 r. mimo jego wadliwości, a to wobec błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co doprowadziło do uchylenia postanowienia Starosty S. z [...] 2017 r. pomimo istnienia okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania; 2. art. 151 p.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie mimo, że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi i uchyleniem postanowienia Wojewody Wielkopolskiego w całości. Wskazując na powyższe Gmina P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W piśmie procesowym z 13 sierpnia 2019 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła dalszą argumentację dla uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podkreślenia na wstępie wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2017 r. uchylające postanowienie Starosty S. z [...] 2017 r. o zawieszeniu z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania prowadzonego w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., dalej: u.g.n.) w przedmiocie ustalenia i wypłaty na rzecz R. K. odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę P. prawa własności nieruchomości przeznaczonych na drogi publiczne. Konieczność zawieszenia postępowania organ I instancji uzasadnił potrzebą ustalenia, czy zawarte pomiędzy wnioskodawcą a Gminą P. w dniu [...] 2001 r. Porozumienie określające zasady odszkodowania za utratę prawa własności gruntów przejmowanych przez Gminę pod drogi, posiada moc obowiązującą. W związku z tym wezwał R. K. do wystąpienia w zakreślonym terminie do właściwego sądu z wnioskiem o wydanie orzeczenia, które uchylałoby Porozumienie albo wykazania się stosowanymi dokumentami, iż wniosek taki został już skierowany, bądź przedłożenia prawomocnego orzeczenia w tej sprawie. Tak zakreślony przedmiot sprawy wymagał zatem rozważenia, czy zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny pozwalał na zastosowanie przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że zawieszenie postępowania administracyjnego na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Pierwsza przesłanka wymaga ustalenia, czy w sprawie administracyjnej doszło do wszczęcia postępowania. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Związek ten organ ocenia na podstawie normy prawa materialnego, które przesądza m.in. o stanie hipotetycznym sprawy. Tylko w razie, gdy do ustalenia stanu faktycznego konieczne jest rozstrzygnięcie innego organu państwowego (sądu lub innego organu administracji publicznej) można ustalić wystąpienie zagadnienia wstępnego. Trzecia przesłanka, która również wynika z normy prawa materialnego, to ocena czy norma ta wymaga dokonania autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego. Zawieszenie postępowania w omawianej sprawie wymagało więc rozważenia podstawy materialnoprawnej decyzji o odszkodowaniu. Według art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 98 ust. 1 u.g.n. przyjmuje konstrukcję nabycia prawa własności przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa za odszkodowaniem działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Obowiązek wypłaty odszkodowania uzależniony jest zatem od ustalenia czy nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną oraz jaką jednostkę obciąża. Wysokość należnego odszkodowania organ określa zaś przy uwzględnieniu poczynionych przez strony uzgodnień, bądź zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie tych okoliczności faktycznych rodzących obowiązek wypłaty odszkodowania wymaga dokonania autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji. Organ przy ustalaniu wysokości odszkodowania zobowiązany jest zatem jedynie do ustalenia, czy w danej sprawie w tym zakresie miały miejsce jakiekolwiek uzgodnienia i jaka jest ich treść. Nie jest władny poszukiwać wadliwości dokonanego uzgodnienia, czy podważać jego wiarygodność. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje dokument określający wspólnie ustalone przez strony zasady wypłaty odszkodowania, organ jest zobowiązany do jego uwzględnienia. Wątpliwości co do skuteczności porozumienia, z uwagi na cywilnoprawny jego charakter, nie mogą stać na przeszkodzie w wykonywaniu publicznoprawnych obowiązków spoczywających na organie. Tym bardziej, że organ w chwili orzekania ma możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Samo stwierdzenie, że rezultat postępowania sądowego przed sądem powszechnym może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy prowadzonej przez organ sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy - jak stwierdzono - możliwe jest wydanie decyzji. Z tej przyczyny za nieuzasadniony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji nie może wpłynąć podniesiona w piśmie procesowym z 13 sierpnia 2019 r. okoliczność, że na skutek pozwu z [...] stycznia 2018 r. przed Sądem Okręgowym w P. toczy się sprawa o ustalenie, czy porozumienie z [...] 2001 r. było skuteczne i czy wywołało skutki prawne wobec gminy także w zakresie zrzeczenia się przez uczestnika roszczenia. Podkreślenia wymaga, że punktem odniesienia dla sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli w odniesieniu do objętych skargą decyzji i postanowień, jest stan faktyczny i prawny na dzień wydania zaskarżonego aktu. Dla oceny postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2017 r. nie może mieć więc znaczenia wszczęcie po tej dacie postępowania sądowego przed sądem powszechnym w sprawie dotyczącej mocy wiążącej Porozumienia zawartego pomiędzy stronami. Z tych względów oddalenie skargi przez Sąd I instancji należy uznać za uzasadnione. Podniesiony zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, został przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za całkowicie nietrafny. Wobec przedstawionej argumentacji oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.