II SA/Wr 590/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Dawid Grabowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i R. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania prac ziemnych i rozsypania ziemi oraz przysypania ziemią granicy działek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz stron skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 217 r. nr [...], wydana a podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania A. S. i R. S., którą organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wykonania przez J. M. i G. M. prac ziemnych i rozsypania ziemi oraz przysypania ziemią granicy działek nr [...] i nr [...] w T. Z uzasadnienia decyzji organu wojewódzkiego wynika, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało przez organ I instancji w sprawie wykonania przez J. M. i G. M. (dalej: inwestorzy) prac ziemnych i rozsypania ziemi oraz przysypania ziemią granicy działek nr [...] i nr [...]. A. S. i R. S. (dalej: skarżący) zarzucili inwestorom, że podejmując się ww. prac ziemnych, dopuścili się naruszenia przepisów prawa budowlanego, rozpoczynając roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, tj. że przedmiotowe prace ziemne stanowiły rozpoczęcie inwestycji, na którą inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę dopiero później (decyzja Starosty T. nr [...] z dnia [...] września 2012 r., zmieniona następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.). Dalej podano, że PINB w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Następnie DWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 625/15 wskazał, iż umorzenie postępowania byłoby zasadne, gdyby wskazano jednoznacznie brak związku między robotami ziemnymi w rozumieniu ich wykluczenia jako pierwszych działań zmierzających do budowy budynku, czyli rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Wobec powyższego PINB w T. poszerzył materiał dowodowy o zeznania świadków: geodety oraz projektanta i jednocześnie kierownika budowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości, a następnie wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r. umarzając postępowanie w sprawie wykonania przedmiotowych prac ziemnych i rozsypania ziemi oraz przysypania ziemią granicy działek. Kolejno decyzją z dnia [...] września 2016 r. DWINB uchylił tę decyzję PINB w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż PINB nie przeprowadził istotnych w sprawie ustaleń stanu faktycznego, a mianowicie dowodu z przesłuchania samych inwestorów, czy też nawet stron skarżących oraz winien wyjaśnić czy prace ziemne służyły przyszłej inwestycji budowlanej, poprzez wyjaśnienie, czemu służyło takie, a nie inne ukształtowanie terenu, a także wyjaśnienie, kiedy inwestorzy rozpoczęli planowanie budowy budynku na działce. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji dokonał przesłuchania inwestorów, a także strony skarżących. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzonym materiał dowodowy wskazuje, że czynności jakie miały miejsce w postaci wykonania dołu i skarp w obrębie działki nr [...], nie stanowiły rozpoczęcia przyszłej inwestycji budowlanej. Inwestorzy jak i skarżący podczas przesłuchania potwierdzili, iż ziemia z działki nr [...] była wywożona w celu jej rozsypania na działce nr [...] i działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], jak również ziemia ta wykorzystywana była do uzupełnienia ubytków w istniejących skarpach przy granicy działki nr [...]. Zatem właściciel działki nr [...] i [...] prowadził prace porządkowe. Oznacza to, iż powyższe czynności nie wskazują na rozpoczęcie budowy budynku na działce [...], czy też zmierzanie do jego budowy. Nadto kierownik budowy oraz geodeta podczas przesłuchania nie potwierdzili rozpoczęcia robót budowlanych oraz nie potwierdzili samych czynności wyznaczania usytuowania obiektu w terenie przed uzyskaniem decyzji pozwolenia na budowę. Czynność dokonania usytuowania obiektu na gruncie wykonał uprawiony geodeta w roku 2014, co wynika z zapisu w dzienniku budowy realizowanej na działce nr [...]inwestycji z dnia [...] września 2014 r., gdzie potwierdził wykonanie czynności wytyczenia budynku w osiach ścian fundamentowych zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz potwierdził usunięcie warstwy humusu z terenu projektowanego oraz rozpoczęcie wykopów pod część podpiwniczoną budynku. Świadkowie również nie potwierdzili budowy fundamentów przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2012 r. Skarżący oświadczyli, iż wykop powstał na działce w roku 2007, natomiast fundamenty wykonano dopiero we wrześniu 2014 r., co dodatkowo wskazuje, iż inwestorzy nie rozpoczęli budowy planowanego budynku w roku 2007. Zatem w niniejszej sprawie, nie stwierdzono, aby inwestor rozpoczął budowę budynku gospodarczego objętą decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2012 r. w roku 2007, r. czy też budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy nie powstały fundamenty czy też inne części budynku. Organ stwierdził również, że ruchy mas ziemnych, które miały miejsce na działce nr [...] przed uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę, nie stanowiły robót budowlanych podlegających przepisom ustawy Prawa budowlanego. Wobec tego powyższe okoliczności nie pozwalają uznać prac ziemnych wykonanych przez inwestorów w obrębie działki nr [...] przed uzyskaniem przez nich pozwolenia na budowę jako rozpoczęcia budowy objętej tym pozwoleniem, a tym samym kwalifikować ich, i w konsekwencji realizowanej obecnie na działce nr [...] inwestycji, na który inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę, jako samowoli budowlanej. Natomiast prace ziemne, czy to polegające na wykonywaniu wykopów, czy na nawożeniu ziemi w celu podwyższenia poziomu terenu nieruchomości, jeżeli nie są wykonywane w związku z przystąpieniem do realizacji inwestycji budowlanej, nie stanowią robót budowlanych podlegających regulacji przepisów prawa budowlanego. Brak jest zatem po stronie organów nadzoru budowlanego w przypadku takich prac kompetencji do ingerencji. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że zasadne było umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie godząc się z przytoczoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodzili się A. S. i R. S. wnosząc na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucono, że w decyzji doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że organ I instancji zasadnie wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie, podczas gdy postępowanie to nie powinno być umorzone, lecz prowadzone dalej pod kątem popełnienia samowoli budowlanej przez inwestorów. Nadto skarżący zarzucili b. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym dokonanie ustaleń stanu faktycznego w sposób niepełny bez uwzględnienia, że z dokumentów, które znajdowały się w dyspozycji PINB jednoznacznie wynika, że wykopy (ruchy mas ziemnych) wykonane przez inwestorów stanowiły prace budowlane, (rozpoczęcie budowy) które były prowadzone przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyżej wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, gdyż prace budowlane w postaci wykonania wykopu w ziemi w miejscu umiejscowienia projektowanego budynku nastąpiły jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo, ziemia została rozwieziona na powierzchni działki nr [...], zwiększając poziom gruntu bezpośrednio przy granicy z działką skarżących nr [...], gdzie poziom został podniesiony powyżej 1 m. Granica działek została zasypana rozwiezioną ziemią i przesypana na działkę nr [...]. Wysokość skarpy sięgała od 0,5 do 1,2 m i rozpościera się na całej szerokości granicy, tj. na długości [...] m, wykazując przy tym wysoki kąt nachylenia 45-60 stopni. Trudno zgodzić się z zakwalifikowaniem tak wykonanych i opisanych robót ziemnych jako prace porządkowe. Trudno również zgodzić się z tezą, iż roboty budowlane muszą postępować natychmiast niemal dzień po dniu i jeżeli ktoś nie wykonał fundamentów natychmiast po wykonaniu wykopu to oznacza, iż nie wykonał wykopu tylko porządkował teren. Zdaniem skarżących organ odwoławczy pominął okoliczność, że w roku 2007 G. M. złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla budynku garażowo-gospodarczego. Do wniosku dołączono mapę sytuacyjno-wysokościową, na której inwestor w sposób precyzyjny zaznaczył lokalizację planowanej inwestycji — wskazany teren pokrywa się z terenem określonym przez DWINB jako terenem, na którym przeprowadzono prace porządkowe. Następnie w roku 2008 inwestor otrzymał decyzję o lokalizacji budynku garażowo-gospodarczego. Załącznikiem do tej decyzji jest mapa sytuacyjno-wysokościowa, na której Burmistrz T. w sposób precyzyjny zaznaczył lokalizację planowanej inwestycji — wskazany teren pokrywa się z terenem określonym przez DWINB jako terenem, na którym przeprowadzono prace porządkowe. Dalej w dniu [...] października 2010 r. PINB w T. przeprowadził kontrolę działki, na której inwestor planował budowę budynku garażowo-gospodarczego, która stwierdziła powstanie wykopu w miejscu planowanej inwestycji — wskazany teren pokrywa się z terenem określonym przez DWINB jako terenem, na którym przeprowadzono prace porządkowe. Natomiast w roku 2012 Starosta T. wydał decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego. Elementem zatwierdzonego projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania terenu, na którym lokalizacja zatwierdzonego do realizacji obiektu precyzyjnie odpowiada wykonanemu wykopowi oraz pokrywa się z terenem określonym przez DWINB jako terenem, na którym przeprowadzono prace porządkowe. W ocenie skarżących czas pomiędzy wykonaniem wykopu a dalszymi robotami budowlanymi nie ma żadnego związku z ich klasyfikacją. Na wielu budowach istnieje ogromna rozpiętość czasowa pomiędzy data wykonania wykopu a późniejszą realizacja budynku. Z punktu widzenia pomysłów inwestycyjnych inwestora bądź ekonomiki inwestycji sytuacja jest całkowicie zrozumiała. Jednak klasyfikacja wykonanego wykopu przyjęta przez organy nadzoru budowlanego jest całkowicie niezrozumiała. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu uczestnik postępowania G. M. wniósł o oddalenie skargi. Skarżący zaś skargę podtrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przede wszystkim należy przypomnieć, że Sąd w składzie obecnie rozpoznającym sprawę jest związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 625/15. Związanie tym wyrokiem w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oznacza, że Sąd w składzie obecnym wiąże ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu Sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. We wskazanym wyroku Sąd wskazał, że skoro na przedmiotowej działce prowadzone były, co wykazano pond wszelką wątpliwość, roboty ziemne, a następnie roboty budowlane realizowane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, organ mógł umorzyć postępowanie jedynie wówczas, gdyby wykazał jednoznacznie brak związku między tymi robotami w rozumieniu wykluczenia robót ziemnych jako pierwszych działań zmierzających do budowy budynku, czyli rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Nie można natomiast poprzestać na ocenie przemieszczania mas ziemnych jako wyjętych spod regulacji Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego skargę organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie nie wykonały zaleceń wyrażonych w ww. wyroku, bowiem zebrany materiał dowodowy i dokonana jego ocena w dalszym ciągu nie wskazują na to, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie i nie wykazały, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Z argumentacji podnoszonej w toku postępowania administracyjnego przez skarżących (powielonej w skardze) wynika, że skarżący dokonali analizy dokumentacji związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, o którą inwestor wystąpił w 2007 r. Z dokumentacji tej ma wynikać, że miejsce wykonania wykopu pokrywa się z miejscem, w którym zaplanowano budynek inwestorów. Organy nadzoru budowlanego jednak nie porównały stanu działki nr [...] przed i po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mimo posiadania rozległego materiału fotograficznego w aktach sprawy. Organy za to dały wiarę inwestorom, którzy zeznali, że pomysł na budowę zrodził się w 2012 r., a przeczy temu przecież wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy, które miało miejsce w 2007 r. Organy nadzoru budowlanego nie odniosły się również w należyty sposób do dokumentacji fotograficznej i zdjęć lotniczych obrazujących stan działek [...] i [...] w kontekście lokalizacji tam mas ziemnych i zagłębienia terenu już w 2007 r. Zdaniem Sądu wątpliwości również niewyjaśnione przez organy nadzoru budowlanego w dalszym ciągu budzi to, że inwestorzy zeznali, iż ziemia z działki nr [...] była wybierana przy okazji budowy na działce nr [...]. Tymczasem zalegające w aktach pozwolenia na budowę przewidują budowę na działce nr [...], a nie na działce nr [...]. Skoro jednak, jak wynikałoby z decyzji organów nadzoru budowlanego, budowa na działce nr [...] była wcześniejsza niż na działce [...], to w świetle wyjaśnień inwestorów nie jest wykluczone, że roboty ziemne wykonywano na działce nr [...] przed rokiem 2012, to jest przy okazji budowy na działce nr [...]. Zmianę ukształtowania terenu na działce nr [...] uwidacznia mapa do celów projektowych z 2012 r., na co zwrócił uwagę organ I instancji dostrzegając, że ukształtowanie terenu różni się od tego z lat 2002 i 2008. Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły jednak charakteru zmiany ukształtowania terenu poprzestając jedynie na wyjaśnieniach inwestorów, że zmiana ta wynikała z "porządkowania terenu". Organy nie wyjaśniły, czy w ramach inwestycji prowadzonej na działce nr [...] inwestorzy mieli uprawnienie do wykonywania prac ziemnych na działce nr [...] i odwrotnie. Nie można przecież twierdzić, że niwelacja terenu na jednej działce z wykorzystaniem ziemi z innej działki nie stanowi robót budowlanych, jeśli ewidentnie ma związek z budową budynku i tej budowie służy na przykład dając możliwość posadowienia budynku na skarpie itp. Tymczasem organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły należycie stanu spornych nieruchomości w poszczególnych okresach w powiązaniu z robotami budowlanymi wykonywanymi przez inwestorów. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego zaniechały również inicjatywy dowodowej w zakresie wyjaśnienia kwestii, kto sporządzał mapę do celów projektowych dla działki nr [...]. Jak bowiem wynika z przesłuchania kierownika budowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. to nie on sporządził tę mapę, ale zeznał, że wykonał ją "inny geodeta". Organy obu instancji nie podjęły się jednak ustalenia danych tej osoby i odebrania od niej zeznań na temat stanu faktycznego nieruchomości na dzień sporządzenia mapy i okoliczności ustalenia stanu nieruchomości przez geodetę. W efekcie organy zaniechały pozyskania istotnych informacji mogących przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji naruszyły art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszony został również art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oczywiste jest również, że w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję doszło też do naruszenia art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy nie zebrały takiego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie zgodnej z prawem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji DWINB naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zamiast decyzję tę uchylić z powodu opisanych już naruszeń prawa procesowego. Uwzględniając powyższe naruszenia prawa Sąd ocenił, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zastosowanie znalazł też art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, i na podstawie którego Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. W dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego winny podjąć takie działania, które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy z poszanowaniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Dopiero ustalenie przebiegu prac budowlanych i ziemnych na działkach nr [...] i [...] pozwoli na podjęcie decyzji kończącej postępowanie. Ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zawierającym wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając kwotę uiszczoną przez skarżących tytułem wpisu sądowego od skargi. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.