II OSK 3318/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1190/17 w sprawie ze skargi E. A. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. w sprawie ze skargi E. A. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej MPWIS) z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] stycznia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. (dalej PPIS) otrzymał z Centralnego Biura Śledczego Policji w N. akta umorzonego śledztwa [...] wraz z zabezpieczoną substancją w postaci N-etyloheksedronu (NEH), stanowiącą środek zastępczy zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 783; dalej "u.p.n."), z wnioskiem o przeprowadzenie stosownego postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. PPIS, na podstawie art. 52a w zw. z art. 44b i art.44c ust. 1, art. 4 pkt 27 i art. 34 u.p.n., wymierzył E. A. karę pieniężną w wysokości 100.000 zł za wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych (tzw. dopalaczy). Organ l instancji oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przez Centralne Biuro Śledcze Policji w N. i uznał ten materiał za wiarygodny. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. MPWIS decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania E. A., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na to rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę MPWIS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, że organy sanitarne na podstawie obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, przy zastosowaniu poprawnych reguł dowodowych wykazały, że skarżący zakupił dopalacze od bliżej nieustalonych osób i zaraz po tym fakcie został zatrzymany, co nastąpiło w drodze powrotnej z punku odbioru dopalaczy. Następnie organy wywiodły, że posiadana przez skarżącego ilość dopalaczy jest znaczna, sam skarżący jest osobą, która miała w przeszłości kontakt z narkotykami, a w mieszkaniu posiadał sprzęt, który umożliwiłby mu porcjowanie zakupionego towaru. To wszystko wraz z okolicznościami zakupu, odmową udzielania przez skarżącego informacji dotyczących sprzedawcy dopalaczy, niewiarygodnością tłumaczenia co do intencji zakupu (środki czyszczące) w konfrontacji z badaniami laboratoryjnymi potwierdzającymi skład zakupionego proszku, doprowadziło organy do wniosku, że opisane dopalacze były zakupione w celu ich dalszej odsprzedaży, a sam skarżący jest dilerem czyli osobą, która owe środki rozprowadza. Sąd w pełni podzielił te wnioski uznając, że są one logicznie spójne, zgodne z zasadami doświadczenia życiowego i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych dowodach. Niemniej jednak organy nie wykazały, aby skarżący wprowadził dopalacze do obrotu, czyli udostępnił je jakiejkolwiek osobie trzeciej w jakiejkolwiek formie. Wręcz przeciwnie, faza ta została udaremniona ze znacznym wyprzedzeniem albowiem skarżący został zatrzymany bezpośrednio po zakupie. Organy udowodniły jedynie fazę zakupu dopalaczy oraz ich posiadanie. Sąd wskazał, że stosownie do art. 4 pkt 34 u.p.n., zwrot "wprowadzenie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. W przedmiotowej sprawie organy administracji sanitarnej przy nakładaniu kary administracyjnej oparły się wyłącznie na domniemaniu, że zakwestionowane środki zastępcze będą w przyszłości wprowadzone do obrotu. W opinii Sądu, w świetle obowiązujących regulacji normatywnych wydanie decyzji w oparciu o domniemanie jest niedopuszczalne, choćby owo domniemanie było poparte logiczną argumentacją dotyczącą okoliczności przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł MPWIS, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1360) przez wadliwą ocenę dowodów znajdujących się w aktach sprawy, poprzez przyjęcie,2 na jego podstawie, że organy nie dysponowały dowodami wskazującymi na wprowadzanie przez E. A. do obrotu środków zastępczych, - art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.), przez wydanie wyroku przy dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż E. A. wprowadzał do obrotu środki zastępcze, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy - co doprowadziło do sprzeczności ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej przyjętego stanowiska co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaznaczyć przede wszystkim trzeba, że podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 461/18, Sąd ten oddalił skargę kasacyjną od przywołanego przez Sąd I instancji wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 października 2017 r., III SA/Kr 648/17. Poniesione w skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie II OSK 461/18 zarzuty były identyczne z zarzutami podniesionymi w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 461/18, uznał, że nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "brak wskazania podstawy prawnej przyjętego stanowiska co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie" oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez przedstawienie "w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy, co doprowadziło do sprzeczności ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego a w konsekwencji do uwzględnienia skargi". Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Podzielając w pełni powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie – podobnie jak w sprawie II OSK 461/18 – uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ocenę zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny mógł zatem zrekonstruować przesłanki kontrolowanego orzeczenia i przeprowadzić jego kontrolę kasacyjną. Jak trafnie podkreślono w przywołanym wyroku NSA, skarżący kasacyjnie organ nie może utożsamiać błędnej oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, względnie wadliwości wykładni lub zastosowania prawa materialnego z brakami formalnymi uzasadnienia wyroku. Błędne jest ponadto powiązanie art. 80 k.p.a. jako wzorca kontroli kasacyjnej z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wadliwość kwalifikacji legalności oceny dowodów przeprowadzonej przez kontrolowane organy nie może być podważana za pośrednictwem zarzutu formalno-konstrukcyjnej wadliwości uzasadnienia wyroku. W omawianym wyroku za bezpodstawny uznano też zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez "wadliwą ocenę dowodów znajdujących się w aktach sprawy". Wskazano, że przepis art. 233 § 1 k.p.c. stosowany na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednio do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez skarżony organ, jak również do złożonych w toku postępowania przez organ na wezwanie sądu dokumentów, które nie zostały formalnie dopuszczone jako dowody w sprawie. Zgadzając się z powyższym stanowiskiem, w odniesieniu do podniesionego w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. stwierdzić ponadto należy, że – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu – żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie pozwalał na przyjęcie, że skarżący w I instancji wprowadzał do obrotu środki zastępcze. W rozpatrywanej sprawie, podobnie jak w sprawie II OSK 461/18, nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez wydanie wyroku "przy dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze". Jak trafnie podkreślono w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 461/18, powyższy zarzut odwołuje się do wadliwego wzorca kontroli kasacyjnej. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd bierze ponadto z urzędu pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, czy ustalony stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle miarodajnego w danej sprawie stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które prowadzi do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób niezgodny z materiałem dowodowym zawartym w jej aktach i ustaleniami dokonanymi w zaskarżonym akcie (np. wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 3250/15). Sąd administracyjny kontrolujący działania lub zaniechania organów administracji publicznej ma więc obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na kompletnych aktach administracyjnych, nie pomijając w ramach kontroli żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w tych aktach ani nie rozszerzając tego materiału o dowody lub dane spoza tych akt lub takie, które nie są dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym (np. dowody z przesłuchania świadka lub z opinii biegłego). Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd kwalifikacji legalności zebrania i oceny przez skarżony organ materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych lub oceny dokumentów dopuszczonych jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie można także za pośrednictwem tego rodzaju zarzutu kwestionować prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Ponownie trzeba również stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ dokonał wadliwego powiązania w ramach zarzutu kasacyjnego przepisu art. 80 k.p.a. z przepisami postępowania sądowego. O ile zarzut wadliwej oceny legalności zaskarżonego orzeczenia administracyjnego z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania dowodowego, o których mowa w art. 80 k.p.a., może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego, o tyle powiązanie powyższego przepisu z art. 133 § 1 p.p.s.a., wyrażającym przede wszystkim zasadę orzekania przez sąd po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, jest błędne (wewnętrznie niespójne). Czym innym jest bowiem kompletność akt stanowiących podstawę orzekania sądu administracyjnego, a czym innym prawidłowość oceny legalności ocen dowodowych organu. Przytoczone wywody zawarte w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 461/18, są w pełni aktualne również w niniejszej sprawie. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający, aby przyjąć, że skarżący w I instancji wprowadzał do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środki zastępcze, w rozpatrywanej obecnie sprawie – tak samo jak w sprawie II OSK 461/18 – należy stwierdzić, że twierdzenie to jest nieuzasadnione. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwalał organom na przyjęcie, iż znamiona czynu opisanego w art. 52a w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. zostały zrealizowane. W rozumieniu art. 4 pkt 34 "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Tymczasem w aktach sprawy administracyjnej nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, kiedy, w jakich okolicznościach, w jakich ilościach oraz jakim podmiotom skarżący udostępniał odpłatnie lub nieodpłatnie środki zastępcze. Same przypuszczenia lub przekonanie organu (nawet jeśli są one zgodne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego) nie są wystarczające do zastosowania powyższej normy sankcyjnej. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.