II GSK 1489/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1405/17 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1405/17 oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta A. z [...] lutego 2017 r., którą odmówiono skarżącemu wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej [A.] w rejonie ul. [B.] (pod Rondem [C.]), siedmiu tablic reklamowych o łącznej powierzchni 35 m2 od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. A. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, w przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych Sądu pierwszej instancji, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi co do istoty. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy mimo tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi, - art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewypełnienie ich dyspozycji i nie ustalenie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy zgodnie z obowiązującym prawem oraz zebranym materiałem dowodowym, co skutkowało oddaleniem skargi; 2) prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 3 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1885 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej: u.d.p.) poprzez stwierdzenie, iż na skarżącym ciążył obowiązek wykazania istnienia szczególnych okoliczności umożliwiających umieszczenie w pasie drogowym tablic reklamowych, podczas gdy ciężar ustalenia istnienia szczególnych okoliczności umożliwiających wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, spoczywa na organie właściwym do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarżąca, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a., nie żądało przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, w sytuacji wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącza odpowiednie stosowanie w postępowaniu przed tym Sądem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodną z prawem decyzję odmawiającą wydania skarżącemu zezwolenia na zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej [A.] w rejonie ul. [B.], pod rondem [C.] w A., siedmiu tablic reklamowych o łącznej powierzchni 35 m² w okresie od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011 r. z tej przyczyny, że skarżący nie przedstawił żadnych argumentów pozwalających na przyjęcie, że umieszczenie tablic reklamowych w danej lokalizacji jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Według skarżącego to na organach administracji publicznej spoczywał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które powinno prowadzić do ustalenia czy usytuowanie w pasie drogowym tablic reklamowych nie będzie kolidowało z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1 u.d.p. Organ pierwszej instancji winien zbadać stan faktyczny sprawy i wskazać czy i jakie szczególne okoliczności uzasadniają udzielenie skarżącemu zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tablic reklamowych. Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozostają ze sobą w ścisłym związku uzasadniona jest ich łączna ocena. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). Niewątpliwie tablice reklamowe stanowią urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem ich umieszczenie w pasie drogowym - co do zasady - objęte jest zakazem wynikającym z treści powołanego przepisu. Podstawę prawną usytuowania w pasie drogowym reklam stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. W pierwszym z wymienionych przepisów ustawodawca sformułował wyjątek od generalnego zakazu ustanowionego w art. 39 ust. 1 u.d.p. dopuszczając, tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Może to nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenie na lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod reklamy, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym reklam, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zasadą jest więc zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu. Dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być kształtowana dowolnie, lecz musi mieścić się w granicach przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., której towarzyszy brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jeżeli zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie występuje, to spełniona jest jedna z przesłanek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jednak nie jest ona wystarczająca w sytuacji, gdy nie zostanie wykazane zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" zajęcia. Inaczej rzecz ujmując brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie może więc oprzeć swojego żądania wyłącznie na nieistnieniu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz musi wskazać okoliczności uzasadniające przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Podkreślenia wymaga, że użyty w art. 39 ust. 3 u.d.p. termin nie został przez ustawodawcę wyjaśniony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Naczelny Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Z kolei obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia wspomnianej przesłanki i jej ocena w świetle powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał by umieszczenie tablic reklamowych w pasie drogowym [A.] w okolicach ul. [B.] było podyktowane takimi względami, które uzasadniałyby stwierdzenie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wniosek wszczynający postępowanie w sprawie oraz pismo zawierające jego modyfikację, jak również odwołania nie zawierają jakiejkolwiek argumentacji, która wskazywałaby na potrzebę umieszczenia siedmiu tablic reklamowych o powierzchni 35 m² w konkretnym miejscu, a tym samym umożliwiałaby organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie do spełnienia omawianej przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w przypadku pozytywnej oceny – odstąpienie od generalnego zakazu ustanowionego w art. 39 ust. 1 u.d.p. Podkreślić przy tym trzeba, że istnienie po stronie wnioskodawcy, ubiegającego się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, obowiązku wskazania organowi okoliczności świadczących o wystąpieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie jest równoznaczne z przeniesieniem na niego ciężaru dowodu. Organ nie jest w ten sposób zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Nie można natomiast oczekiwać, że organ rozpatrujący wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego będzie z własnej inicjatywy poszukiwał argumentów przemawiających za tym, że w konkretnej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" i należy uchylić, w drodze decyzji, generalny zakaz ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. Z istoty rzeczy wynika, że wnioskodawca dążąc do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, najlepiej potrafi określić powody, które mogą uzasadniać odstępstwo od wspomnianego zakazu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Wobec braku inicjatywy ze strony skarżącego i niewskazania okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., które wyznaczałyby ramy niezbędnych w sprawie ustaleń i koniecznych do przeprowadzenia dowodów nie sposób stawiać organowi zarzut naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze kasacyjnej a Sądowi pierwszej instancji oddalenia skargi, mimo uchybień jakich dopuścił się organ. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.