II SA/Bd 1301/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2018 r na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r, nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] września 2017 r. [...], na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 20Pr. poz 1257), zwanej dalej: "k.p.a.", art. 2, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1, ust. 3, art. 10 ust. 1-2, art. 13, art. 18 ust. 6, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r. poz. 195 z pożn. zm.), zwanej dalej: "u.p.p.", Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wnioskach, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017r. poz. 1465), zmienił decyzję [...] z dnia [...].04.2016r. w części dotyczącej świadczenia w następujący sposób, że odmówił B. T. od [...]04.2017r. świadczenia w formie świadczenia wychowawczego w wysokości 500,00 zł miesięcznie przyznanego na syna I. T. Powyższe rozstrzygnięcie organ oparł o następujące ustalenia i rozważania: Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p., w przypadku uzyskania dochodu (spowodowanego między innymi uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Na podstawie art. 18 ust. 6 u.p.p., w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Dochód uzyskany przez B. T., zwaną dalej skarżącą, w 2014 roku wyniósł 99,67 zł miesięcznie (stypendium szkolne), mąż skarżącej uzyskał dochód w wysokości 216,14 zł miesięcznie (gospodarstwo 55 ha x 208.83 zł zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23.09.2015 r., sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2014r.). Miesięczny dochód rodziny po doliczeniu dochodu uzyskanego przez skarżącą za lipiec 2015r. w kwocie 1.216,71 zł z tytułu uzyskania zatrudnienia w Gminna [...] oraz przez męża za marzec 2017r. z tytułu zatrudnienia w "B." K.", wyniósł 4.984.55 zł co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 996,91 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń na pierwsze dziecko. W związku z powyższym organ pierwszej instancji, biorąc pod uwagę art. 18 ust. 6 u.p.p., stwierdził, że świadczenie wychowawcze na syna I. od [...].04.2017r. nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca wskazała, że dochód przekraczający ustalone kryterium dochodowe to diety męża, który pracuje jako kierowca, a diety przeznacza na zakwaterowanie i wyżywienie w czasie podróży służbowej. Strona wyjaśniła, że rodzina z tego tytułu nie ma korzyści finansowych, a pozbawienie jej tych dodatków znacznie obniży dotychczasowy poziom życia. Skarżąca stwierdziła, że dieta za podróż, służbową winna rekompensować dzieciom brak jednego z rodziców przez całe tygodnie, miesiące. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość zmiany decyzji w zakresie pozbawienia świadczenia od [...] kwietnia 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 24, art. art. 27, art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie skarżącej należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w odwołaniu. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że w drodze decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], skarżącej przyznane zostało świadczenie wychowawcze na troje dzieci; I., J. i J. rodzeństwa T. na okres świadczeniowy od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na każde dziecko. W dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła zaświadczenie o zatrudnieniu jej męża na podstawie umowy o pracę od [...] lutego 2017 r. na czas określony do [...] września 2019 r. Kolegium podniosło, że decyzja, wydana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Organ pierwszej instancji natomiast, zmieniając decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. r. wydał ją z naruszeniem art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż obejmuje swym rozstrzygnięciem okres sprzed wydania decyzji reformatoryjnej, tj. decyzja z dnia [...] września 2017 r. a uchyla postanowienia od [...] kwietnia 2017 r. Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia wychowawcze może zatem, jak wskazał organ drugiej instancji, dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia wychowawcze, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Organ pierwszej instancji, w sytuacji pobierania przez odwołującą świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. przy braku prawa do jego pobierania, orzekł o zmianie decyzji i odmowie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko z mocą od 1 kwietnia 2017 r., mimo iż decyzja nosi datę [...] września 2017 r. Odmowa natomiast, jak wskazało Kolegium winna obowiązywać od daty decyzji zmieniającej tj. [...] września 2017 r. Za okres natomiast, w którym skarżąca nie posiadała już uprawnień do tego świadczenia musi być wydana w odrębnym postępowaniu decyzja o nienależnie pobranym świadczeniu i o ewentualnym jego zwrocie. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. T. podniosła, że dochód przekraczający ustalone kryterium dochodowe to diety męża, który pracuje jako kierowca samochodu ciężarowego, a diety przeznacza na zakwaterowanie i wyżywienie w czasie podroży służbowej. Rodzina natomiast z tytułu diet nie ma korzyści finansowych. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369), dalej powoływanej, jako "p.p.s.a." mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Jak stanowi art. 64a p.p.s.a. – sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzje, o których mowa w tym przepisie określane są mianem decyzji kasacyjnych, bądź kasatoryjnych. Wskazać należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej do Sądu należy zatem ocena, czy organ zasadnie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., czy więc zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, czy też organ winien był rozpoznać sprawę merytorycznie, od którego to obowiązku się uchylił. Podkreślenia wymaga, że w prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu Sąd ocenia wyłącznie istnienie – bądź też niezaistnienie – przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie bada natomiast innych, poza wspomnianym, naruszeń prawa. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie dokonuje oceny materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wszczyna postępowanie prowadzone przez organ drugiej instancji, celem którego jest nie tyle kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ drugiego stopnia. Rozstrzygnięcie kasacyjne powinno być rozstrzygnięciem stosowanym wyjątkowo i tylko przy spełnieniu przesłanki wydania zaskarżonej odwołaniem decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy winien jest we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie i ma kompetencje do samodzielnego rozstrzygnięcia tej sprawy, o ile okoliczności sprawy na to pozwalają. W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził analizę przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji pierwszoinstancjyjnej, wskazując Wójtowi na dokonaną przezeń błędną wykładnię, co koresponduje z treścią art. 138 § 2a k.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednak podstawa wydania decyzji na podstawie wspominanego już art. 138 § 2 k.p.a., Kolegium nie stwierdziło bowiem, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zostało przez SKO wskazane w treści decyzji odwoławczej, a jako podstawę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazane zostało naruszenie prawa materialnego, art. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W sprawie niniejszej nie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaniechanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przy braku naruszenia przepisów postępowania i przy jednoczesnym braku konieczności wyjaśnienia sprawy w istotnym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które niezasadnie przeciąga postępowanie w czasie. Uzasadniając decyzję SKO podniosło wyłącznie kwestię wadliwego określenia przez organ pierwszej instancji daty odmowy przyznanego skarżącej świadczenia wychowawczego, co jest kwestią merytoryczną. Organ odwoławczy nie znalazł natomiast uchybień w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji i nie wskazał w jakim zakresie naruszono przepisy postępowania oraz w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy, w związku z czym powinien dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego na podstawie art. 151a § 1 zd.1 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. W toku ponownego postępowania organ odwoławczy albo uchyli decyzję organu I instancji w razie stwierdzenia, że jednak została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; albo w razie niestwierdzenia powyższych uchybień w zakresie przepisów postępowania rozstrzygnie sprawę merytorycznie orzekając co do istoty sprawy.