VI SA/Wa 1792/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści pkt I zezwolenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...], Minister Rozwoju i Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144 i art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną nr [...]z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści pkt I zezwolenia nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, udzielonego spółce G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia: Pismem złożonym w Ministerstwie Rozwoju w dniu [...] sierpnia 2016 r. (bez daty) spółka G.Sp. z o.o. z siedzibą w[...] (dalej: skarżąca, spółka) zwróciła się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. aktualnego znaczenia pkt I zezwolenia nr [...] z [...] listopada 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych obowiązujących od 1 maja 2004 r. oraz w świetle zmiany ww. zezwolenia dokonanej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Punkt ten stanowi: "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r.". Minister pismem z dnia 22 września 2016 r. przekazał ww wniosek Zarządzającemu [...]Specjalną Strefą Ekonomiczną (w skrócie: Zarządzający [...]SSE) jako organowi, który wydał zezwolenie nr [...]. Zarządzający [...]SSE postanowieniem nr [...]z [...] października 2016 r. na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. odmówił wyjaśnienia treści pkt I zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy [...]. Organ ten stwierdził, że wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. bowiem może być wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie w chwili jego wydania. Jednocześnie uznał, że użyte w treści decyzji z [...] listopada 2000 r. sformułowanie: "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r." określa precyzyjnie datą dzienną termin, na jaki zostało zezwolenie wydane. Natomiast wniosek złożony przez spółkę zawiera w ocenie Zarządzającego [...]SSE faktycznie żądanie dokonania wykładni treści pkt I zezwolenia i zmierza do uznania, że zezwolenie to zachowuje także ważność po dniu 8 sierpnia 2016 r., w kontekście przepisów uchwalonych po dniu jego wydania. Pismem z 3 listopada 2016 r. skarżąca spółka wniosła zażalenie do Ministra Rozwoju (następnie przekształconego na Ministra Rozwoju i Finansów) na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz orzeczenia co do istoty – potwierdzenia, że wydane zezwolenie nr [...] wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna. Minister Rozwoju i Finansów powołanym na wstępie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie Zarządzającego [...]SSE z [...] października 2016 r. Organ odwoławczy podał, że zasadnie odmówiono spółce wyjaśnienia wątpliwości co do znaczenia pkt I wydanego zezwolenia, z zachowaniem wymogów określonych w art. 113 § 2 k.p.a. Punkt I zezwolenia nr [...] z [...] listopada 2000 r. został sformułowany jasno i zrozumiale, a także nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto wyjaśnienie jego treści w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r., jak również w świetle zmiany zezwolenia dokonanej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2006 r nr [...] prowadziłoby do interpretacji prawa. Taki zabieg w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalny. Na ww. postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów spółka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 113 § 2 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie treści pkt I zawartego w zezwoleniu nr [...] we wnioskowanym zakresie, pomimo istnienia przesłanek wymienionych w powyższych przepisach. W oparciu o powyższy zarzut wniosła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego oraz uchylenie postanowienia Ministra Rozwoju i Finansów oraz postanowienia Zarządzającego i zobowiązanie organu do wydania postanowienia zgodnie z wnioskiem skarżącej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wyjaśnił, że w niniejszej sprawie brak podstaw do przeprowadzenia mediacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd nie dopatrzył się, aby w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ, na podstawie art. art. 113 § 2 k.p.a., odmówił skarżącej wyjaśnienia treści pkt I zezwolenia nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji, które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 21 maja 1999 r., sygn. akt I SA 1456/98; z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 1560/01; z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01, z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01). W podobny sposób istotę i granice stosowania tej instytucji prawnej określa się w komentarzach do art. 113 § 2 k.p.a. (vide: Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005, s. 695-703). Przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania, a wyjaśniane kwestie nie mogą należeć do problematyki objętej trybem uzupełnienia lub zmiany decyzji bądź sprostowania zaistniałych w niej błędów i oczywistych omyłek, a tym bardziej do kategorii roszczeń strony kwalifikujących się do osobnej sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, iż wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA wyrok z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1076/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady, wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji czy postanowienia jest konieczne tylko wtedy, gdy decyzja czy postanowienie jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01). Niejednoznaczność decyzji występuje wówczas, gdy możliwe jest rozumienie jej treści na różne, konkurencyjne sposoby. Natomiast zawiłość decyzji wiąże się z brakiem możliwości ustalenia jakiegokolwiek sensu rozstrzygnięcia. Istnieją zatem dwie odrębne trudności interpretacyjne. Niejednoznaczność bądź też zawiłość treści decyzji jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań lub skrótów. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem, jak już wyjaśniono, prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że słusznie zarówno Zarządzający [...]SSE, a następnie Minister Rozwoju i Finansów odmówili wyjaśnienia treści pkt I zezwolenia nr [...] udzielonego skarżącej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w brzmieniu "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r.". Zezwolenie nr [...] zostało udzielone skarżącej spółce w dniu [...] listopada 2000r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r. Obowiązujący wówczas przepis art. 16 ust. 9 ww. ustawy stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr [...] do dnia 8 sierpnia 2016 r. Decyzja Ministra Gospodarki Nr [...]z dnia [...] grudnia 2006 r. zmieniająca zezwolenie nr [...] nie zawierała rozstrzygnięcia dotyczącego pkt I tego zezwolenia. W tej sytuacji przypomnienia wymaga, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej ma szczególny charakter. Nie jest ono bowiem zezwoleniem reglamentującym działalność gospodarczą, jak inne zezwolenia, koncesje czy licencje, lecz stanowi podstawę do korzystania z pomocy publicznej (regionalnej) w formie zwolnienia podatkowego. W świetle ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, działalność na terenie specjalnej strefy ekonomicznej może prowadzić każdy przedsiębiorca, także nieposiadający zezwolenia. Posiadanie zezwolenia jest jednak konieczne, aby móc skorzystać z pomocy publicznej oferowanej w strefie. Termin ważności zezwolenia determinuje okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych przedsiębiorców działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, zobowiązanych do opodatkowania swoich dochodów na zasadach ogólnych. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, zasadne było stanowisko organu, że użyte w pkt I zezwolenia sformułowanie "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r." w sposób precyzyjny i jednoznaczny określiło termin, na jaki zostało wydane skarżącej spółce zezwolenie nr [...]. Jak już wskazano, przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu z daty wydania zezwolenia ([...] listopada 2000 r.) wyraźnie przewidywał, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony (w niniejszej sprawie był to ściśle oznaczony dzień - 8 sierpnia 2016 r.). Prawidłowo zatem organ administracji uznał, że sformułowanie "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r." nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Skoro jest to zapis jasny i zrozumiały, to nie wymaga wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W konsekwencji więc trafna była odmowa wyjaśnienia wątpliwości, co do treści pkt I zezwolenia nr [...] z [...] listopada 2000 r. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, uwzględnienie żądania skarżącej spółki wyjaśnienia "aktualnego znaczenia pkt I zezwolenia nr [...]" w kontekście przepisów dotyczących specjalnych stref ekonomicznych, które zostały przyjęte w związku z akcesją Polski do Wspólnoty Europejskiej, prowadziłoby w istocie do niedopuszczalnej wykładni treści pkt I zezwolenia nr[...], a tym samym do naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. Wobec przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.