II OZ 194/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Miejskiej S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 746/17 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 746/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu wniosku J. K. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, przywrócił J.K. termin do wniesienia skargi. Ze stanu faktycznego sprawy przedstawionego w powyższym postanowieniu wynika, że w odpowiedzi na skargę J. K. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. (Nr [...]) organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż zaskarżona uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 18 września 2017 r. wraz z uzasadnieniem, które zawierało pouczenie o następującej treści: "Od niniejszej uchwały na podstawie art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.) zainteresowanemu służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skargę wnosi się za pośrednictwem Rady Miejskiej S. w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały". Organ wskazał, iż Kodeks wyborczy w art. 9 zawiera odmienną od generalnie stosowanej regułę ustalania zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odmienność ta polega na tym, że w postępowaniach wyborczych termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem złożono (doręczono) pismo lub dokument organowi (sądowi), przed którym toczy się określone postępowanie w godzinach jego urzędowania. Dalej organ wskazał, że w niniejszej sprawie 7-dniowy termin do złożenia skargi upłynął w dniu 25 września 2017 r. Tymczasem w dniu 2 października 2017 r. do Urzędu Miasta i Gminy w S. wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nadane w dniu 29 września 2017 r. przekazujące skargę skarżącego na zaskarżoną uchwałę. Skarga została opatrzona w swojej treści datą 19 września 2017 r., ale została nadana pocztą dopiero w dniu 25 września 2017 r., bez zachowania wymogu złożenia jej za pośrednictwem Rady Miejskiej S.. Tym samym – zdaniem organu - nie został zachowany ustawowy termin, które statuuje obowiązek złożenia skargi w godzinach pracy urzędu, które to w dniu 25 września 2017 r. trwały do godz. 15:45, jak też uchybiono wymogowi złożenia skargi za pośrednictwem organu. Pismem z dnia 9 października 2017 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia niniejszej skargi wskazując, iż tak w treści uchwały, jej uzasadnieniu, jak również w piśmie przewodnim z dnia 30 sierpnia 2017 r. nie został pouczony o przepisach szczególnych regulujących inicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego. O regulacjach Kodeksu wyborczego został dopiero poinformowany w dniu 9 października 2017 r. przez osobę trzecią. Nadto skarżący podniósł, iż uzasadnienie do uchwały zawiera pouczenie, "które zostało nienależycie sformułowane z istotnymi błędami (odwołanie na zasadach ogólnych)". Uzasadniając przywrócenie terminu do wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zawierając w zaskarżonej uchwale pouczenie o sposobie jej zaskarżenia zaniechał poinformowania skarżącego o brzmieniu art. 9 Kodeksu wyborczego, który zawiera odmienną od generalnie stosowanej i określonej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguły ustalania zachowania terminu do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącego. Zdaniem Sądu stanowi to okoliczność uzasadniającą przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Na organie uchwałodawczym jednostki samorządu terytorialnego ciąży bowiem obowiązek pouczenia radnego o przysługujących mu środkach zaskarżenia i sposobie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podejmowaną w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Pouczenie takie powinno stanowić nieodzowny element uchwały w świetle wyrażonych w art. 7 Konstytucji RP konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa mimo, iż Kodeks Wyborczy takiego obowiązku wprost nie przewiduje. Ponadto pouczenie takie powinno być wyczerpujące, tak aby zainteresowany w oparciu o jego treść został poinformowany nie tylko o prawie zaskarżenia, ale również sposobie inicjowania postępowania, w tym kwestiach związanych z zachowaniem terminu. Tylko bowiem w takim przypadku można mówić o rzeczywistym, a nie iluzorycznym uczynieniu zadość obowiązkowi pouczenia. Twierdzenie to wydaje się tym bardziej zasadne w sytuacjach, gdzie przepisy szczególne odmiennie od ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują kwestie związane ze sposobem obliczania upływu terminu do wniesienia skargi. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że skarżący w wystarczający sposób uprawdopodobnił brak swojej winy w niedochowaniu terminu do złożenia skargi i tym samym przychylił się do niniejszego wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie bowiem Sądu niepełne pouczenie w zakresie przysługującego środka zaskarżenia, nie może szkodzić skarżącemu, który w braku wiedzy o regulacjach art. 9 Kodeksu wyborczego w przewidzianym prawem 7 dniowym terminie złożył za pośrednictwem poczty skargę na przedmiotową uchwałę nie wiedząc, iż termin w postępowaniach wyborczych uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem złożono (doręczono) pismo lub dokument organowi (sądowi), przed którym toczy się określone postępowanie w godzinach jego urzędowania. W takich sytuacjach strona postępowania, przy zastosowaniu prawem przewidzianych środków w danym postępowaniu, winna mieć możliwość skutecznego uchylenia się od następstw uchybienia terminu powstałych wskutek zastosowania się do niepełnego pouczenia. Sąd nadmienił też, że wprawdzie skarżący błędnie nadał skargę kierując ją bezpośrednio do Sądu zamiast do organu, jednakże w dacie podejmowania tej czynności obowiązywał już art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uważa się za zachowany termin także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. Stąd złożenie w realiach niniejszej sprawy skargi bezpośrednio do Sądu wymagało jej przekazania do organu i w sytuacji gdyby nie obowiązywały stosowne regulacje art. 9 Kodeksu wyborczego skargę uznać należałoby za wniesioną w terminie. Zażaleniem Rada Miejska S. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 86 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnosząc o jego uchylenie w całości. Organ zwrócił uwagę, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi skarżący wniósł bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Ponadto w zażaleniu podniesiono, że przytoczenie treści art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego jest wystarczające, by wskazać radnemu podstawę, termin oraz sposób (do WSA za pośrednictwem organu) wniesienia skargi w przedmiocie uchwały, a jednocześnie na organ nie został nałożony obowiązek przytaczania definicji i sposobu rozumienia pojęć zdefiniowanych w ustawie Kodeks wyborczy, do którego treści dostęp jest powszechny. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zaistnieniu obiektywnej przeszkody, która udaremniła dokonanie przez skarżącego czynności w terminie. W opinii organu skarżący wykazał nienależytą dbałość o swoje interesy oraz niedbalstwo w zweryfikowaniu czy składa skargę w prawidłowy sposób. W odpowiedzi na zażalenie J. K. wniósł o jego oddalenie. W zażaleniu podniesiono m.in., że uchwała Rady Miejskiej S. z dnia [...] grudnia 2017r. w sprawie skierowania zażalenia na przedmiotowe postanowienie została podjęta niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż odniosła się do kwestii, które nigdy nie były przedmiotem obrad Rady. Ponadto zarzucono organowi rażące naruszenie unormowanej w Konstytucji RP zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Zgodnie natomiast z art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. We wniosku tym strona zobowiązana jest do uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, w myśl art. 87 § 2 p.p.s.a. Z kolei art. 87 § 1 p.p.s.a. stanowi, że pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Przy czym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 87 § 3 p.p.s.a.). Z treści przywołanych powyżej przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania przez sąd wniosku o przywrócenie terminu jest złożenie go w terminie siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu podlega przez sąd odrzuceniu (art. 88 p.p.s.a.). W związku z powyższym, w pierwszej kolejności sąd zobowiązany jest zbadać, czy wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie. Tymczasem w niniejszej sprawie, w oparciu o przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wraz z zażaleniem akta sprawy, nie sposób ustalić, czy rozpoznany przez Sąd I instancji wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, został wniesiony z zachowaniem unormowanego w art. 87 § 1 p.p.s.a. 7-dniowego terminu. Jak bowiem słusznie zwrócono na to uwagę w zażaleniu, wniosek J. K. z dnia 9 października 2017 r. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, został przez skarżącego wniesiony bezpośrednio do Sądu, a nie za pośrednictwem organu, o czym stanowi art. 87 § 3 p.p.s.a. W tej sytuacji za termin, w którym wniesiono przedmiotowy wniosek należałyby przyjąć dzień, w którym Sąd, do którego bezpośrednio przekazano wniosek, nadał wniosek do właściwego organu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Okoliczności te nie wynikają również z przesłanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sądowych sprawy. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie, jako nie nadające się do kontroli instancyjnej, należało uchylić i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu celem dokonania ustaleń co do zachowania przez J. K. terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Jednocześnie podnieść należy, że słuszne jest wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym brak poinformowania skarżącego, że skargę wnosi się bezpośrednio do organu, a nadanie jej w urzędzie pocztowym nie jest równoznaczne ze złożeniem skargi, powodowało, że mógł on pozostawać w usprawiedliwionym, błędnym przekonaniu, że złożenie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do Sądu. Nie można natomiast podzielić stanowiska Sądu I instancji sugerującego, że w okolicznościach niniejszej sprawy miał zastosowanie art. 53 § 4 p.p.s.a, zgodnie z którym termin do wniesienia skargi uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. Przepis ten odnosi się bowiem do skarg wnoszonych w terminie trzydziestodniowym w trybie art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie ma on zatem zastosowania do skarg wnoszonych w trybie ustawy Kodeks wyborczy, zgodnie z którą skarga do sądu administracyjnego od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały lub postanowienia, a wnosi się ją za pośrednictwem organu, który stwierdzi wygaśnięcie mandatu (art. 384 § 1 tej ustawy). Okoliczność nadania przedmiotowej skargi przez J. K. bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wbrew pouczeniu zawartym w skarżonej uchwale) również powinna zatem podlegać ocenie w oparciu o przesłanki wynikające z art. 87 § 2 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.